Sentenza n. 1912/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva dichiarato inammissibili e infondati i ricorsi contro la delibera ANAC. Il Comune ha contestato, anzitutto, la ritenuta carenza di lesività e di interesse ad agire, sostenendo che la delibera, pur lasciando formalmente più opzioni agli enti, presupponeva l'illegittimità degli affidamenti e imponeva un intervento di ripristino, producendo effetti conformativi anche alla luce di un successivo provvedimento ANAC. Ha inoltre dedotto la violazione dei termini del procedimento di vigilanza, la carenza di potere dell'Autorità rispetto a vicende risalenti alla costituzione della società e agli affidamenti originari, la lesione dell'affidamento maturato nel tempo e l'erroneità delle valutazioni sulla genericità dell'oggetto sociale e sulla durata degli affidamenti. La società affidataria ha dedotto l'omessa declaratoria di cessazione della materia del contendere, la nullità della sentenza per avere esaminato il merito dopo la declaratoria di inammissibilità, l'erroneità delle considerazioni sui termini procedimentali e sulla natura del procedimento di vigilanza, l'omessa pronuncia sulla comunicazione delle risultanze istruttorie, l'erroneità della ricostruzione dei poteri dell'ANAC e della pretesa indeterminatezza della missione societaria, nonché l'omessa pronuncia sui limiti dell'autotutela. ANAC ha proposto appello incidentale contro la statuizione del TAR relativa allo sforamento dei termini procedimentali, sostenendo una diversa decorrenza e computabilità del termine.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli e li ha integralmente rigettati, confermando l'esito processuale della sentenza di primo grado quanto alla declaratoria di inammissibilità dei ricorsi. Ha affermato che gli atti di vigilanza ANAC adottati ai sensi dell'art. 213 del d.lgs. 50/2016 sono, di regola, privi di contenuto precettivo e di efficacia vincolante, configurandosi come valutazioni o pareri suscettibili di impulso nei confronti delle amministrazioni vigilate. Essi sono immediatamente impugnabili soltanto quando, in concreto, producano una lesione diretta e attuale mediante prescrizioni o vincoli conformativi puntuali, tali da non lasciare ai destinatari alcuna effettiva possibilità di modulazione. Nel caso concreto, la delibera ANAC si limitava a segnalare criticità e a invitare gli enti a valutare eventuali iniziative, lasciando ampia discrezionalità sia sull'an sia sul quomodo dell'intervento; pertanto non imponeva alcun comportamento e non era autonomamente lesiva. La successiva adozione di ulteriori atti di vigilanza non ha modificato tale conclusione. È stato respinto anche il motivo relativo alla cessazione della materia del contendere, poiché la proposizione dell'appello da parte del Comune escludeva che la pretesa di tutti i ricorrenti fosse stata integralmente soddisfatta. Il motivo della società relativo alla nullità della sentenza e tutte le censure sul merito sono state dichiarate inammissibili: una volta dichiarata l'inammissibilità della domanda, il giudice si spoglia della potestas iudicandi e le ulteriori considerazioni sul merito hanno natura meramente ipotetica e non decisoria, sicché non possono formare oggetto di impugnazione. Per la stessa ragione è stato dichiarato inammissibile l'appello incidentale ANAC, senza necessità di esaminarne la tempestività o le censure sui termini procedimentali. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 213 d.lgs. 50/2016

  “qualora accerti l'esistenza di irregolarità, l'Autorità trasmette gli atti e i propri rilievi agli organi di controllo e, se le irregolarità hanno rilevanza penale, alle competenti Procure della Repubblica”

  La disposizione attribuisce all'ANAC poteri di vigilanza e di segnalazione, ma non conferisce alle sue contestazioni valore di accertamento para-giurisdizionale né efficacia vincolante nei confronti delle stazioni appaltanti e delle altre amministrazioni.

• art. 222 d.lgs. 36/2023

  È indicato come disposizione attualmente sostitutiva dell'art. 213 del d.lgs. 50/2016; il provvedimento è stato tuttavia valutato ratione temporis sulla base della disciplina previgente.

• art. 24 Cost.

  La tutela giurisdizionale richiede l'immediata impugnabilità degli atti di vigilanza quando, in concreto, essi producano vincoli conformativi puntuali e una lesione diretta e attuale.

• art. 96 c.p.a.

  Ha costituito la base processuale per la riunione degli appelli aventi ad oggetto la medesima sentenza.

• art. 112 c.p.c.

  Le censure di omessa pronuncia non possono essere utilmente esaminate quando investono statuizioni o argomentazioni prive di valore decisorio dopo la declaratoria di inammissibilità della domanda.

Massime di principio

• Gli atti di vigilanza dell'ANAC adottati ai sensi dell'art. 213 del d.lgs. 50/2016, aventi contenuto meramente valutativo o sollecitatorio, non sono autonomamente lesivi e non sono immediatamente impugnabili quando lasciano alle amministrazioni destinatarie ampia discrezionalità sull'an e sul quomodo delle eventuali iniziative da adottare.
• Un atto di vigilanza dell'ANAC è immediatamente impugnabile solo se, al di là della sua qualificazione formale come parere, raccomandazione o altro atto, produce in concreto effetti diretti e immediati nella sfera giuridica dei destinatari mediante prescrizioni o vincoli conformativi puntuali, senza effettive facoltà di modulazione.
• La mera individuazione di criticità e l'invito a valutare eventuali iniziative per il ripristino della legalità non impongono alcun comportamento alle amministrazioni vigilate e non determinano, di per sé, un interesse attuale e concreto all'impugnazione dell'atto di vigilanza.
• Quando il giudice dichiara inammissibile la domanda e si spoglia della potestas iudicandi, le successive considerazioni sul merito hanno natura virtuale e non decisoria; esse non possono essere autonomamente impugnate, né possono fondare utilmente censure di omessa pronuncia o di violazione di legge.
• La cessazione della materia del contendere presuppone la piena soddisfazione, nel corso del giudizio, della pretesa sostanziale azionata da tutti i ricorrenti; la mera sopravvenienza di circostanze processuali o la proposizione dell'appello da parte di uno dei ricorrenti non integra tale presupposto.

Come è indicizzato