Sentenza n. 541/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento comunale di annullamento in autotutela dell'autorizzazione paesaggistica e del permesso di costruire, deducendo la violazione degli artt. 1, 3, 21-septies, 21-octies e 21-nonies della legge n. 241/1990, dell'art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 e l'eccesso di potere. Il Comune aveva ritenuto che i lavori fossero iniziati prima del rilascio dei titoli, sulla base della relazione della Guardia di Finanza e, in particolare, della data della prima fattura emessa dal costruttore. I ricorrenti hanno contestato l'attendibilità di tale elemento, evidenziando che le fatture erano state emesse a intervalli regolari, con causali non corrispondenti all'effettivo stato di avanzamento, tanto che una delle ultime fatture riguardava la realizzazione delle fondamenta. Hanno inoltre richiamato un atto notarile con cui il vicino aveva autorizzato l'ampliamento della cucina, ritenendolo incompatibile con l'asserito avvio dei lavori alla data della prima fattura. È stata infine dedotta la mancata indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale, diverso dal mero ripristino della legalità, idoneo a giustificare l'esercizio dell'autotutela.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento di autotutela. In primo luogo, ha rilevato il difetto di istruttoria: l'amministrazione si era fondata esclusivamente sulla relazione della Guardia di Finanza, la quale aveva desunto l'inizio dei lavori dalla data della prima fattura mediante un ragionamento induttivo, senza ulteriori elementi di riscontro. Nel giudizio i ricorrenti hanno dimostrato l'inattendibilità delle fatture quali indicatori dello stato di avanzamento dei lavori; inoltre, non poteva escludersi che la prima fattura fosse stata pagata anticipatamente per ragioni personali. L'amministrazione avrebbe quindi dovuto svolgere ulteriori accertamenti. In secondo luogo, il TAR ha rilevato l'assenza della motivazione sull'interesse pubblico concreto e attuale all'annullamento, ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità violata, nonché l'omessa ponderazione degli interessi dei destinatari dei titoli. Tale obbligo permane anche in materia paesaggistica, sebbene la rilevanza costituzionale dell'interesse alla tutela del paesaggio possa, in determinate situazioni, attenuare l'onere motivazionale. Il Comune si era limitato ad affermare che l'opera era già eseguita e che sussistevano i presupposti per l'annullamento, senza dimostrare adeguatamente l'illegittimità originaria dei titoli né compiere la necessaria ponderazione. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Ai sensi dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990, l'esercizio del potere di annullamento d'ufficio delle autorizzazioni edilizie necessita di un'originaria illegittimità del provvedimento, nonché di un interesse pubblico effettivo ed attuale alla sua rimozione, che non può consistere nel mero ripristino della legalità violata e, inoltre, deve essere comparato con gli interessi secondari e con le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari dell'atto.

  L'annullamento d'ufficio di titoli edilizi e paesaggistici richiede l'illegittimità originaria dell'atto, un interesse pubblico concreto, effettivo e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità e la comparazione con gli interessi dei destinatari.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Gli interventi e le opere di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 10, comma 1, eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità da esso, sono rimossi ovvero demoliti e gli edifici sono resi conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistico-edilizi entro il congruo termine stabilito dal dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale con propria ordinanza, decorso il quale l'ordinanza stessa è eseguita a cura del comune e a spese dei responsabili dell'abuso.

  La norma è richiamata per distinguere il regime repressivo degli interventi edilizi eseguiti senza permesso o in totale difformità dal diverso esercizio dell'autotutela sui titoli già rilasciati.

• art. 181 d.lgs. 42/2004

  La disposizione è richiamata quale norma sanzionatoria per la realizzazione di opere in assenza di autorizzazione paesaggistica.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è indicata tra quelle la cui violazione è stata dedotta, in relazione agli accertamenti sull'avvio dei lavori e all'attività di vigilanza edilizia.

• artt. 21-septies e 21-octies l. 241/1990

  Le disposizioni sono state richiamate dai ricorrenti tra i parametri di legittimità contestati; la decisione si fonda principalmente sul difetto di istruttoria e sull'insufficiente motivazione dell'autotutela.

Massime di principio

• L'annullamento d'ufficio di un permesso di costruire o di un'autorizzazione paesaggistica presuppone la dimostrazione dell'illegittimità originaria del titolo mediante un'istruttoria adeguata; un mero ragionamento induttivo fondato sulla data di una fattura, non corroborato da ulteriori elementi, non è sufficiente a provare l'avvio anticipato dei lavori.
• L'amministrazione non può fondare l'annullamento in autotutela esclusivamente su documenti contabili la cui corrispondenza con l'effettivo stato di avanzamento dei lavori sia contestata e smentita da elementi contrari; deve svolgere ulteriori accertamenti sui fatti decisivi.
• L'interesse pubblico all'annullamento d'ufficio deve essere concreto, effettivo e attuale e non può consistere nel mero ripristino della legalità violata; l'amministrazione deve inoltre compararlo con gli interessi dei destinatari e con le posizioni giuridiche da essi acquisite.
• La particolare rilevanza costituzionale della tutela paesaggistica può attenuare, ma non eliminare, l'obbligo di motivare l'interesse pubblico concreto e attuale all'annullamento di un'autorizzazione paesaggistica, dando conto della ponderazione con gli interessi contrapposti.

Come è indicizzato