Sentenza n. 4007/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il preavviso di rigetto e il diniego definitivo dell’istanza di condono edilizio presentata ai sensi del d.l. n. 269/2003, avente a oggetto il cambio di destinazione d’uso da magazzino a residenziale di un locale di 13 mq. Il diniego era fondato sulla presenza di vincoli paesaggistici, culturali e connessi alla tutela UNESCO. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione degli artt. 10-bis e 21-octies l. n. 241/1990, nonché difetto di istruttoria, difetto di motivazione e carenza dei presupposti, sostenendo che il provvedimento finale avesse valorizzato un ulteriore vincolo UNESCO non indicato nel preavviso di rigetto. Con il secondo motivo il ricorrente ha contestato la rilevanza automaticamente ostativa attribuita ai vincoli UNESCO e paesaggistico-culturale ex art. 134, comma 1, del d.lgs. n. 42/2004, sostenendo che l’amministrazione avrebbe dovuto richiedere il parere della Soprintendenza, in quanto si trattava di vincoli sopravvenuti, e avrebbe violato anche propri ordini di servizio. Con il terzo motivo è stata dedotta la violazione della l.r. Lazio n. 12/2004 e dell’art. 11 delle NTA del PTPR, sostenendo che gli interventi di ristrutturazione senza opere esterne, modifiche di sagoma o prospetti non avrebbero dovuto essere considerati incompatibili con la sanatoria in area vincolata. Con il quarto motivo sono stati dedotti violazione degli artt. 3 e 6, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990, dell’art. 35 l. n. 47/1985 e dell’art. 32 d.l. n. 269/2003, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, carenza dei presupposti, violazione dell’art. 97 Cost. e delle regole del giusto procedimento, poiché Roma Capitale aveva chiesto chiarimenti alla Soprintendenza sull’estensione del vincolo, ma aveva adottato il diniego senza attendere tali chiarimenti e senza darne conto nella motivazione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché la violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 non determina automaticamente l’illegittimità del provvedimento finale. Il privato deve indicare puntualmente quali elementi fattuali o valutativi, se introdotti nella fase partecipativa, avrebbero potuto condurre a un diverso esito. Nel caso concreto il diniego di condono è stato qualificato come provvedimento vincolato, sicché l’eventuale omissione o incompletezza del preavviso è irrilevante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, in assenza di prova della concreta incidenza sul contenuto dispositivo. Le ulteriori censure sono state esaminate congiuntamente e respinte. Il cambio di destinazione d’uso tra categorie non omogenee è stato qualificato come intervento di ristrutturazione edilizia riconducibile all’abuso n. 3 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003, ossia come abuso maggiore. Per tali interventi, ai sensi dell’art. 32, comma 26, lett. a), del d.l. n. 269/2003, non è ammessa la sanatoria quando l’immobile è sottoposto a vincoli, anche se il vincolo non comporta l’inedificabilità assoluta e anche se l’intervento fosse conforme alla disciplina urbanistica. Essendo pacifica la sussistenza dei vincoli, in particolare quello derivante dal d.m. 9 maggio 1953, il diniego è stato ritenuto atto dovuto. Proprio perché il divieto di condono discende direttamente dalla legge, il TAR ha escluso la necessità di acquisire un previo parere di compatibilità paesaggistica della Soprintendenza. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 1.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l'automatica illegittimità del provvedimento finale.

  La violazione delle garanzie partecipative deve essere accompagnata dall’indicazione degli elementi che avrebbero potuto determinare un diverso contenuto del provvedimento; nei procedimenti vincolati, in mancanza di tale dimostrazione, essa non conduce all’annullamento.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  rende irrilevante la violazione delle disposizioni sul procedimento o sulla forma dell'atto qualora il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  Il giudice deve valutare la sostanza del provvedimento e non annullare l’atto per vizi procedimentali o formali quando il contenuto non avrebbe potuto essere diverso, in particolare nei provvedimenti vincolati.

• art. 32, comma 26, lett. a), d.l. n. 269/2003

  non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell'allegato 1

  Gli abusi maggiori, compresi gli interventi di ristrutturazione edilizia, non sono condonabili se realizzati su immobili sottoposti a vincoli, indipendentemente dall’inedificabilità assoluta dell’area o dalla conformità urbanistica dell’intervento.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001

  cambio di destinazione d'uso di un immobile tra categorie non omogenee

  Il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali non omogenee è qualificato come ristrutturazione edilizia e, ai fini del terzo condono, rientra nella tipologia dell’abuso maggiore n. 3 dell’allegato 1.

• art. 32 l. n. 47/1985

  Richiamato nel quadro normativo della disciplina del condono e dei vincoli, senza una specifica ulteriore interpretazione autonoma nella decisione.

• art. 33 l. n. 47/1985

  Richiamato dal ricorrente, ma non oggetto di una distinta applicazione interpretativa nella motivazione decisoria.

• art. 3 l.r. Lazio n. 12/2004

  Richiamato dal ricorrente in relazione all’ammissibilità del condono in area vincolata; la censura è stata superata dall’applicazione del divieto legislativo relativo agli abusi maggiori.

• art. 11 NTA del PTPR del Lazio

  Richiamato dal ricorrente, ma ritenuto non decisivo rispetto al divieto di sanatoria derivante dall’art. 32, comma 26, lett. a), d.l. n. 269/2003.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Richiamato in relazione all’obbligo di motivazione; il giudice ha ritenuto sufficiente la motivazione fondata sulla presenza dei vincoli e sulla natura dell’abuso.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990

  Richiamato in relazione all’istruttoria procedimentale, senza una distinta applicazione rispetto alla qualificazione del diniego come atto vincolato.

• art. 35 l. n. 47/1985

  Richiamato dal ricorrente in relazione al procedimento di condono, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione ai principi di buon andamento, efficienza e imparzialità, ma non ritenuto violato in ragione della natura vincolata del diniego.

Massime di principio

• La violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 non comporta automaticamente l’annullamento del provvedimento finale: il ricorrente deve indicare gli elementi fattuali o valutativi che, se introdotti nella fase partecipativa, avrebbero potuto condurre a un diverso esito.
• Nei procedimenti vincolati, l’eventuale violazione del preavviso di rigetto è irrilevante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 quando sia dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
• Ai fini del terzo condono, il cambio di destinazione d’uso tra categorie funzionali non omogenee costituisce ristrutturazione edilizia e rientra nella categoria degli abusi maggiori di cui all’allegato 1 al d.l. n. 269/2003.
• Le opere abusive riconducibili alle tipologie 1, 2 e 3 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003 non sono condonabili se realizzate su immobili sottoposti a vincoli, anche quando il vincolo non comporti l’inedificabilità assoluta dell’area e l’intervento sia conforme alla disciplina urbanistica.
• Quando il divieto di condono per un abuso maggiore deriva direttamente dalla legge in ragione della presenza di un vincolo, il diniego è atto dovuto e non è necessario acquisire un previo parere di compatibilità paesaggistica.

Come è indicizzato