Sentenza n. 22/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato la sentenza di primo grado deducendo, tra l’altro, violazione degli artt. 64, 73, 104 e 63 c.p.a., del principio di non contestazione, degli artt. 3 e 97 Cost. e degli artt. 3, 6, 27, 31, 32, 34, 37 e 38 d.P.R. 380/2001, nonché dell’art. 9 del regolamento edilizio comunale. Ha sostenuto: l’erronea qualificazione come memoria tardiva delle note di udienza e dei documenti depositati in primo grado; la necessità di ritenere provate le circostanze dedotte in ragione della mancata contestazione del Comune; l’erronea qualificazione unitaria delle opere come nuova costruzione, anziché come interventi conservativi o di modesta entità; il difetto di istruttoria e motivazione dell’ordinanza, anche perché alcune opere erano state rilevate anni prima senza immediata repressione; l’asserita duplicazione del potere repressivo rispetto alla muratura già sottoposta a sequestro penale; l’impossibilità materiale di eseguire la demolizione per l’assenza di autonomia funzionale delle opere e la mancata preventiva verifica tecnica della possibilità di ripristino senza pregiudizio per le parti conformi.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto corretta la qualificazione delle note di udienza, in base al loro contenuto sostanziale, come memoria tardiva, con conseguente corretta esclusione dei documenti depositati oltre i termini perentori dell’art. 73 c.p.a. Il potere istruttorio officioso del giudice non può essere utilizzato per sanare il deposito tardivo di documenti rilevanti per la parte, né l’appellante aveva chiesto tempestivamente l’autorizzazione alla produzione tardiva dimostrando l’estrema difficoltà del deposito. È stata esclusa anche la violazione del principio di non contestazione, poiché tale principio riguarda i fatti e non le qualificazioni giuridiche, e comunque il fatto non contestato deve essere valutato alla luce delle altre risultanze processuali. Le opere sono state correttamente considerate unitariamente, non essendo funzionalmente autonome e concorrendo alla trasformazione permanente dell’immobile e dell’area pertinenziale, con incremento di superficie e volume, modifiche di sagoma e trasformazione dell’area esterna, in zona soggetta a vincoli paesaggistico, idrogeologico e sismico. Esse non rientrano nella manutenzione ordinaria, ma costituiscono nuova costruzione abusiva. Il corpo di fabbrica di 34 mq non è un volume tecnico, poiché tale categoria riguarda locali di modestissime dimensioni destinati esclusivamente a impianti tecnologici e privi di autonomia funzionale. Il cavedio, per le opere di sterro e pavimentazione, ha trasformato l’area in funzione dell’uso residenziale. Il decorso del tempo dall’accertamento dell’abuso non incide sul potere repressivo, trattandosi di illecito permanente: l’ordinanza di demolizione è doverosa e vincolata e non richiede una specifica motivazione sul ritardo, purché descriva le opere e indichi la loro abusività. Il precedente sequestro penale della muratura non equivale a un precedente ordine di demolizione e non determina consumazione o duplicazione del potere amministrativo. Quanto all’impossibilità di demolire, la sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria opera in via eccezionale nei casi previsti dagli artt. 33 e 34 d.P.R. 380/2001 e non riguarda, in via ordinaria, nuove opere realizzate senza titolo. In ogni caso, l’accertamento dell’impossibilità oggettiva di demolire senza pregiudicare le parti conformi deve essere richiesto e rigorosamente dimostrato dal privato nella fase esecutiva, non preventivamente dall’amministrazione prima dell’ordine di demolizione. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 4.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  Le memorie e i documenti devono essere depositati entro i termini processuali; un atto denominato note di udienza, ma avente contenuto argomentativo ulteriore, è qualificato come memoria e, se tardivo, non può essere utilizzato.

• art. 63, comma 3, c.p.a.

  Il potere di acquisizione officiosa è rimesso al prudente apprezzamento del giudice e non può essere utilizzato per acquisire documenti che la parte avrebbe dovuto tempestivamente produrre a sostegno delle proprie domande.

• art. 54 c.p.a.

  La produzione tardiva può essere autorizzata solo previa dimostrazione dell’estrema difficoltà di rispettare i termini; tale autorizzazione non era stata richiesta.

• art. 104 c.p.a.

  In appello non può essere disposta l’acquisizione di documenti tardivamente prodotti in primo grado quando ciò eluderebbe i termini perentori di deposito.

• art. 3, comma 1, lettera a), d.P.R. 380/2001

  opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici; opere necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti

  Le opere che trasformano permanentemente il suolo e l’area pertinenziale, incrementano superficie o volume o modificano sagoma e planovolumetria non sono manutenzione ordinaria.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  In assenza del titolo edilizio, l’amministrazione deve adottare l’ordine di demolizione delle opere abusive, esercitando un potere repressivo doveroso e vincolato.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  La sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria riguarda gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza o totale difformità dal permesso di costruire, nei limiti indicati dalla norma.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria sostitutiva riguarda gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire e non costituisce, in via ordinaria, alternativa per nuove opere realizzate senza titolo.

• art. 64 c.p.a.

  Il principio di non contestazione concerne i fatti e non può provare una diversa qualificazione giuridica degli interventi né esonerare la parte dall’onere di dimostrare la preesistenza delle opere.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  La sentenza richiama l’Adunanza plenaria n. 16 del 2023 sul carattere permanente dell’abuso edilizio e sulla rilevanza del decorso del tempo.

Massime di principio

• Nella valutazione dell’abuso edilizio le opere devono essere considerate unitariamente, con riferimento all’immobile e al complesso degli interventi realizzati, quando i singoli manufatti sono privi di autonomia funzionale e concorrono alla trasformazione permanente del suolo o dell’edificio; non è ammesso il frazionamento artificioso degli interventi per sostenerne la natura meramente precaria o pertinenziale.
• L’ordine di demolizione di opere edilizie abusive ha natura doverosa e vincolata; una volta accertata l’assenza del titolo edilizio, il decorso del tempo non determina un affidamento tutelabile alla conservazione dell’abuso e l’amministrazione non è tenuta a motivare specificamente sulle ragioni del ritardo, essendo sufficiente la descrizione delle opere e l’indicazione della loro abusività.
• Il principio di non contestazione riguarda i fatti e non le qualificazioni giuridiche; inoltre, anche un fatto non contestato deve essere valutato dal giudice insieme alle altre risultanze processuali e non esonera la parte dall’onere di provare la preesistenza o la legittima realizzazione delle opere.
• Un atto processuale deve essere qualificato in base al suo contenuto sostanziale e non alla denominazione attribuita dalla parte; se le cosiddette note di udienza sviluppano nuove argomentazioni e producono documenti, esse costituiscono memoria e sono soggette ai termini perentori di deposito.
• La sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria è una misura eccezionale e derogatoria. L’impossibilità oggettiva di demolire senza pregiudicare le parti conformi deve essere rigorosamente dimostrata dal privato nella fase esecutiva e non deve essere previamente accertata dall’amministrazione prima dell’adozione dell’ordine di demolizione.
• Il sequestro penale di un manufatto abusivo non equivale a un ordine amministrativo di demolizione e non consuma né impedisce l’esercizio successivo del potere comunale di repressione dell’abuso.

Come è indicizzato