Sentenza n. 4562/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensione, l’ordinanza con cui il Rettore dell’Università aveva intimato lo sgombero entro trenta giorni dell’alloggio di servizio occupato quale ex custode, nonché gli atti connessi relativi all’avvio del procedimento ex art. 823 c.c. e alla richiesta di indennità di occupazione. Ha dedotto: violazione dell’art. 823 c.c. e della l. 241/1990, contestando la natura demaniale dell’immobile e quindi la sussistenza dei presupposti per l’autotutela esecutiva; difetto di motivazione e carenza dei presupposti, sostenendo che l’amministrazione non avrebbe dimostrato un interesse pubblico attuale alla destinazione del bene; incompetenza del Rettore, in quanto l’adozione di un atto di gestione avrebbe dovuto spettare alla dirigenza amministrativa; omessa ponderazione degli interessi, per mancata considerazione delle gravi condizioni personali, sanitarie ed economiche del ricorrente e del coniuge e del rischio abitativo conseguente al breve termine assegnato. L’Università ha sostenuto la legittimità dell’ordinanza, evidenziando la cessazione del rapporto di lavoro dal 1° agosto 2023 e il conseguente venir meno della causa giustificatrice dell’assegnazione dell’alloggio.

La decisione

Il TAR ha affermato la propria giurisdizione, ritenendo che la controversia riguardasse la legittimità di un atto autoritativo di autotutela esecutiva ex art. 823, comma 2, c.c., relativo a un bene demaniale. Ha qualificato l’immobile come bene demaniale culturale, in quanto inserito in un complesso monumentale di pregio storico-artistico destinato al Demanio dello Stato e all’uso dell’Università; anche l’appartamento, pur se considerato accessorio rispetto al complesso, ne segue il regime giuridico. Nel merito ha accolto la censura di incompetenza. L’ordinanza di sgombero, pur esercitando un potere autoritativo, costituisce espressione di attività gestionale diretta al recupero e all’efficiente utilizzazione dei beni dell’Università. In base al principio di separazione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione, applicabile anche alle università statali con gli adattamenti derivanti dalla loro autonomia, tale potere spettava alla dirigenza amministrativa e non al Rettore, cui competono funzioni di indirizzo, iniziativa, coordinamento e rappresentanza. Il ricorso è stato quindi accolto e l’ordinanza annullata, salvi gli ulteriori atti; le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 823 c.c.

  "Le pubbliche amministrazioni hanno facoltà di procedere in via amministrativa"

  La disposizione attribuisce alle pubbliche amministrazioni il potere di autotutela esecutiva sui beni demaniali, mediante provvedimenti amministrativi esecutivi; l’esercizio di tale potere deve tuttavia provenire dall’organo competente secondo le regole sull’organizzazione amministrativa.

• art. 822 c.c.

  "fanno parte del demanio pubblico se appartengono allo Stato, (…) gli immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia"

  La norma è stata utilizzata per ricondurre il complesso monumentale e il bene accessorio al demanio pubblico.

• art. 2, comma 1, lett. b), h), n) e o), l. 240/2010

  La norma distingue, nell’organizzazione delle università statali, le funzioni di indirizzo strategico proprie degli organi di governo dalle funzioni di gestione e organizzazione dei servizi, delle risorse e del personale proprie del direttore generale e dei dirigenti.

• d.lgs. 165/2001

  Il principio generale di separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione amministrativa è stato ritenuto applicabile anche al settore universitario.

• art. 14 Statuto dell’Università degli Studi di Napoli Federico II

  La disposizione attribuisce al Rettore funzioni di indirizzo, iniziativa e coordinamento delle attività scientifiche e didattiche e la responsabilità del perseguimento delle finalità dell’Università, senza ricomprendervi la gestione del patrimonio mediante l’adozione dell’ordinanza di sgombero.

• artt. 2, 10 e 53 d.lgs. 42/2004

  Le disposizioni sono state richiamate per qualificare come demaniali i beni culturali appartenenti allo Stato riconducibili alle tipologie dell’art. 822 c.c.; il bene accessorio segue il regime del bene principale.

Massime di principio

• L’ordinanza di sgombero adottata ai sensi dell’art. 823, comma 2, c.c. per recuperare un bene demaniale costituisce esercizio di autotutela esecutiva e, sotto il profilo organizzativo, espressione di attività gestionale, non di indirizzo politico-amministrativo.
• Nelle università statali, il principio di separazione tra indirizzo e gestione comporta che l’adozione di provvedimenti di gestione e recupero dei beni strumentali dell’Ateneo spetti alla dirigenza amministrativa, anche quando il bene appartenga al demanio pubblico; il Rettore non può adottare tali atti in via residuale.
• Un immobile accessorio inserito in un complesso monumentale demaniale segue il regime giuridico del bene principale e può essere assoggettato all’autotutela esecutiva prevista per i beni demaniali.
• La giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia riguarda la legittimità di un provvedimento autoritativo con cui una pubblica amministrazione esercita l’autotutela esecutiva su un bene demaniale.

Come è indicizzato