Sentenza n. 6355/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante ha contestato la sentenza del TAR Abruzzo deducendo, in primo luogo, il difetto di legittimazione e di interesse ad agire della società ricorrente in primo grado, sostenendo che la mera vicinitas e la coincidenza dei servizi offerti non dimostrassero un concreto pregiudizio. In secondo luogo, ha eccepito la tardività del ricorso originario, assumendo che il termine d’impugnazione decorresse dall’inizio dei lavori, comunicato al Comune il 29 gennaio 2024, mentre il ricorso era stato notificato il 13 gennaio 2025. In terzo luogo, ha sostenuto che il d.lgs. n. 32/1998 consentisse la localizzazione degli impianti di distribuzione carburanti nelle zone e sottozone del PRG non soggette a vincoli particolari e non comprese nelle zone omogenee A, senza necessità di un piano carburanti o di una variante generale al PRG. La società appellata ha chiesto il rigetto dell’appello. Nel giudizio di primo grado aveva dedotto il contrasto dell’autorizzazione con la disciplina di settore e con gli artt. 74 e 77 delle NTA del PRG, nonché difetto di istruttoria e motivazione e carenza dei presupposti per il rilascio del titolo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato respinto: la società titolare dell’impianto concorrente possiede legittimazione e interesse ad agire, poiché i due impianti distano circa 1,3 km, sono agevolmente collegati, operano nella medesima area merceologica e si rivolgono verosimilmente al medesimo bacino di utenza. Inoltre, l’impugnazione non era fondata su un mero interesse anticoncorrenziale, ma anche sulla violazione della disciplina urbanistico-edilizia e delle norme concernenti sicurezza e ambiente. Il secondo motivo è stato respinto perché l’appellante non ha fornito prova rigorosa della tardività. L’inizio dei lavori non determina automaticamente il dies a quo quando non sia dimostrato lo stato di avanzamento rilevante ai fini della conoscibilità concreta dell’intervento; le fotografie prodotte non indicavano con certezza la data e il cartello di cantiere non era stato provato. Il terzo motivo è stato respinto. Il d.lgs. n. 32/1998 liberalizza l’esercizio dell’attività, ma non esclude la verifica di conformità dell’impianto alla pianificazione urbanistica e alle discipline di sicurezza, ambientali, stradali e di tutela dei beni. In assenza del piano comunale di razionalizzazione della rete carburanti, e in mancanza di esercizio sostitutivo regionale, trova applicazione la disciplina urbanistica vigente. Le aree interessate ricadevano nella fascia di rispetto dell’abitato e nella fascia di rispetto stradale. L’art. 74 delle NTA vietava nuovi interventi edilizi nella zona di rispetto dell’abitato; la realizzazione dei serbatoi interrati costituiva nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001, senza prova di pertinenzialità rispetto a edifici esistenti. L’art. 77 delle NTA ammetteva stazioni di rifornimento nella fascia di rispetto stradale solo a titolo precario, previa convenzione e nel rispetto della distanza minima reciproca; tali presupposti non risultavano dimostrati. Le spese dei due gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 32/1998

  Per consentire la razionalizzazione della rete di distribuzione e la semplificazione del procedimento di autorizzazione di nuovi impianti su aree private i comuni, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, individuano criteri, requisiti e caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati detti impianti.

  La disciplina statale non esclude la verifica di conformità urbanistica. In assenza del piano comunale di razionalizzazione e dell’esercizio sostitutivo regionale, l’impianto resta soggetto allo strumento urbanistico vigente.

• art. 2, comma 1-bis, d.lgs. 32/1998

  La localizzazione degli impianti di carburanti costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone del piano regolatore generale non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A.

  La previsione va coordinata con il complessivo assetto urbanistico: l’adeguamento automatico non consente di derogare alle specifiche prescrizioni dello strumento urbanistico vigente relative alle zone soggette a vincoli speciali.

• art. 3, comma 1, lettera e), punti 1), 2) e 3), d.P.R. 380/2001

  Le opere interrate destinate a contenere i serbatoi dei carburanti sono state qualificate come nuova costruzione, in assenza della prova di un rapporto di pertinenzialità con edifici esistenti.

• art. 74 NTA del PRG

  Nella zona di rispetto dell’abitato sono vietati nuovi interventi di edificazione, salvo gli interventi a tutela degli edifici esistenti secondo le condizioni previste dalla norma.

• art. 77 NTA del PRG

  Nella zona di rispetto stradale le stazioni di rifornimento sono ammissibili solo alle condizioni previste dalla norma, tra cui carattere precario, sottoscrizione di apposita convenzione e rispetto della distanza minima reciproca.

• art. 100 c.p.a.

  Il giudice ha applicato i presupposti di legittimazione e interesse a ricorrere, ritenendoli sussistenti in presenza di una vicinitas commerciale qualificata e di un pregiudizio concretamente plausibile.

Massime di principio

• La vicinitas commerciale non è, di per sé, sufficiente a fondare la legittimazione e l’interesse ad agire contro il titolo abilitativo rilasciato a un’impresa concorrente: occorrono la riconducibilità degli insediamenti al medesimo bacino di utenza, la deduzione di interessi ulteriori rispetto alla mera emulazione anticoncorrenziale e la prova rigorosa di un pregiudizio significativo. Tuttavia, una distanza contenuta, collegamenti agevoli e la sostanziale identità dei servizi possono dimostrare, anche in via presuntiva, un interesse concreto quando l’impugnazione deduca violazioni urbanistiche, di sicurezza o ambientali.
• Ai fini della tempestività dell’impugnazione di un titolo edilizio, quando si contesti l’an dell’edificazione il termine decorre dall’inizio dei lavori; quando si contesti il quomodo, decorre dal momento in cui il completamento o lo stato di avanzamento rendano materialmente apprezzabile la portata dell’intervento. Chi eccepisce la tardività deve fornire una prova rigorosa del momento di conoscenza, che può anche essere presuntiva, ma non può fondarsi sulla sola comunicazione di inizio lavori se non è dimostrato lo stato di avanzamento rilevante.
• La liberalizzazione dell’installazione e dell’esercizio degli impianti di distribuzione carburanti prevista dal d.lgs. n. 32/1998 non elimina l’obbligo di verificare la conformità dell’impianto alla pianificazione urbanistica e alle norme di sicurezza sanitaria, ambientale e stradale, né consente di derogare automaticamente alle prescrizioni urbanistiche speciali.
• In assenza del piano comunale di razionalizzazione della rete carburanti, e in mancanza di esercizio sostitutivo regionale, l’area destinata al nuovo impianto resta assoggettata alla disciplina urbanistica vigente; la previsione dell’adeguamento automatico degli strumenti urbanistici non autorizza interventi incompatibili con le specifiche norme di tutela delle fasce di rispetto.
• La realizzazione di opere interrate destinate a contenere i serbatoi di un impianto di distribuzione carburanti costituisce nuova costruzione quando non sia dimostrato un rapporto di pertinenzialità con edifici esistenti. In una zona di rispetto dell’abitato, ove le NTA vietino nuovi interventi edilizi, tale opera non può essere autorizzata in deroga; nella zona di rispetto stradale, l’impianto è ammissibile solo se sono provati tutti i presupposti speciali previsti dalle NTA, inclusi precarietà e convenzione.

Come è indicizzato