Parere n. 1434/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Diniego di permesso di costruire e aggiornamento del Piano di Rischio Aeroportuale

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società privata contro il Comune di Parma per l’annullamento del diniego di permesso di costruire relativo a due fabbricati condominiali, nonché degli atti presupposti e della disciplina urbanistico-edilizia sopravvenuta. La controversia concerne l’applicazione del nuovo Piano di Rischio Aeroportuale e la riduzione dell’indice fondiario dell’area da 0,5 a 0,25.

Vicenda amministrativa

Nel 2008 la società aveva sottoscritto un atto unilaterale d’obbligo, impegnandosi a realizzare opere di urbanizzazione e un programma edificatorio comprendente più fabbricati. Successivamente aveva ottenuto tre permessi di costruire, utilizzando parte della superficie lorda utile disponibile.

Nel luglio 2019 aveva presentato l’istanza per la costruzione dei due fabbricati residui. Il Comune aveva indetto una conferenza di servizi decisoria, conclusasi positivamente, ma aveva sospeso il rilascio dei titoli edilizi in attesa dell’aggiornamento del Piano di Rischio Aeroportuale, predisposto in conformità alle linee guida e alle prescrizioni di ENAC.

Dopo l’approvazione dell’aggiornamento del Piano e l’adozione della variante urbanistica di recepimento dei nuovi vincoli, il Comune aveva rigettato l’istanza perché il progetto eccedeva il nuovo indice edificatorio massimo consentito.

Motivi del ricorso

La società ha sostenuto che:

• avrebbe dovuto applicarsi la disciplina vigente alla data di presentazione dell’istanza o, comunque, quella vigente al momento della sottoscrizione dell’atto unilaterale d’obbligo;
• la precedente attività amministrativa e l’esito favorevole della conferenza di servizi avrebbero generato un legittimo affidamento;
• la riduzione dell’indice fondiario sarebbe stata irragionevole e arbitraria;
• il nuovo regime avrebbe trattato allo stesso modo aree collocate a diversa distanza dalla pista aeroportuale;
• altri Piani di Rischio Aeroportuale avrebbero previsto indici più favorevoli;
• ENAC ed ENAV non avrebbero rilevato criticità rispetto al progetto.

Natura vincolata del permesso di costruire

Il Consiglio di Stato ha ribadito che il potere esercitato dal Comune nel rilascio o nel diniego del permesso di costruire è vincolato all’accertamento della conformità del progetto alla disciplina urbanistica ed edilizia. È richiamata, in particolare, la sentenza della Sezione IV n. 6715/2023.

Ne consegue che il Comune non può operare, in sede di esame della domanda edilizia, un autonomo bilanciamento tra l’interesse privato alla realizzazione dell’opera e l’interesse pubblico, poiché tale ponderazione è già stata effettuata nella pianificazione urbanistica. Il parere richiama sul punto la sentenza della Sezione II n. 4893/2025.

Poiché il progetto non rispettava il nuovo indice fondiario stabilito dal Piano di Rischio Aeroportuale e dalla variante urbanistica, il diniego è stato qualificato come atto vincolato.

Disciplina sopravvenuta e principio tempus regit actum

La Sezione ha applicato il principio tempus regit actum, richiamando la sentenza della Sezione IV n. 5230/2017. La normativa vigente alla data di presentazione della domanda non vincola l’Amministrazione fino alla decisione finale e non può considerarsi cristallizzata.

Il Comune deve quindi decidere sulla domanda di permesso di costruire in base alla disciplina vigente al momento dell’esercizio del potere. Nel caso concreto, il diniego doveva essere adottato secondo il nuovo regime derivante dall’aggiornamento del Piano di Rischio Aeroportuale e dalla strumentazione urbanistica adottata in conformità a esso.

Atto unilaterale d’obbligo e affidamento

L’inserimento dell’istanza del 2019 in un programma costruttivo originato dall’atto unilaterale d’obbligo del 2008 non conduce a una diversa conclusione.

L’atto unilaterale d’obbligo vincola il soggetto che lo ha sottoscritto, ma non impedisce al Comune di modificare nel tempo l’assetto urbanistico del territorio. Il potere di pianificazione urbanistica è inesauribile e non può essere paralizzato da un atto privato, soprattutto quando siano trascorsi oltre dieci anni.

Il parere richiama la sentenza della Sezione IV n. 2414/2021 e osserva inoltre che l’aggiornamento del Piano di Rischio Aeroportuale era doveroso ai sensi dell’articolo 707 del Codice della navigazione. Il primo motivo di ricorso è stato pertanto ritenuto infondato.

Conferenza di servizi

L’esito favorevole della conferenza di servizi non ha determinato un titolo edilizio già perfezionato né ha impedito l’applicazione della disciplina sopravvenuta. Secondo le deduzioni del Comune, non contestate in modo decisivo, la determinazione favorevole non si era tradotta in un provvedimento definitivo e i pareri favorevoli di ENAC ed ENAV non riguardavano il rispetto delle zone di tutela aeronautica.

La conferenza di servizi non ha quindi fatto sorgere un affidamento tutelabile al rilascio del permesso in contrasto con il nuovo quadro urbanistico.

Sindacato sulle scelte pianificatorie

Il secondo motivo, rivolto contro la riduzione dell’indice di edificabilità nella fascia B di rispetto aeroportuale, è stato anch’esso respinto.

Le scelte di pianificazione esprimono un’ampia discrezionalità amministrativa e non sono condizionate dalle precedenti destinazioni edificatorie, né dall’aspettativa del privato alla loro conservazione o al loro miglioramento. Il parere richiama la sentenza della Sezione IV n. 10731/2022 e il parere della Sezione I n. 990/2026.

Il sindacato può riguardare soltanto la presenza di manifesta arbitrarietà, manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti, secondo i richiami alle sentenze della Sezione IV n. 6509/2024 e al parere della Sezione I n. 1148/2026. Nel caso concreto non sono emersi elementi sufficienti per ravvisare tali vizi.

Disparità di trattamento e gradualità dei vincoli

Il confronto con i Piani di Rischio Aeroportuale di altri Comuni non ha dimostrato una disparità di trattamento. La disparità presuppone infatti l’identità delle situazioni confrontate, come ricordato sulla base della sentenza della Sezione V n. 2150/2016 e del parere della Sezione I n. 1383/2025.

La società non aveva dimostrato l’identità tra l’aeroporto di Parma e quelli assunti come parametro, sotto il profilo della morfologia territoriale, delle condizioni meteorologiche, della conformazione e della direzione delle rotte.

Quanto alla gradualità, il Comune aveva previsto fasce di rispetto distinte, coerenti con l’elencazione contenuta nel Regolamento ENAC, stabilendo indici di edificabilità crescenti con l’aumentare della distanza dalle piste di decollo e atterraggio. La pretesa di una diversa ampiezza delle fasce, di un diverso indice o di un’ulteriore graduazione interna alla stessa fascia è stata ritenuta una contestazione di merito amministrativo, estranea al sindacato esercitabile nel ricorso straordinario.

Conclusione

La Sezione Prima ha ritenuto infondati entrambi i motivi di ricorso e ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere respinto.