Sentenza n. 1934/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il parere negativo della Soprintendenza relativo alla sanatoria, ai sensi della legge n. 326/2003, di un locale di sgombero a servizio di un fabbricato residenziale sito nel Comune di Lipari, ultimato nell’agosto 1999. Il ricorso introduttivo deduceva: violazione degli artt. 7 e seguenti e 10-bis della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione del preavviso di rigetto; difetto di motivazione; violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento; errore nei presupposti, travisamento, illogicità e contraddittorietà; formazione del silenzio-assenso sul parere paesaggistico; violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 per motivazione asseritamente carente, anche in ragione del mero richiamo alla circolare assessoriale n. 2 del 2022 e alla sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022; illegittimità della circolare e falsa applicazione dell’art. 32 della legge n. 326/2003, dell’art. 24 della legge regionale n. 15/2004 e dell’art. 23 della legge regionale n. 37/1985; disparità di trattamento rispetto a precedenti orientamenti giurisprudenziali favorevoli alla sanabilità degli abusi in presenza di vincoli relativi; in via subordinata, violazione dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, sostenendo la modesta entità dell’opera e l’assenza di nuovo carico urbanistico. Con motivi aggiunti è stato impugnato il successivo diniego comunale di condono, deducendo gli stessi vizi in via derivata, l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto, la formazione del silenzio-assenso, la violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, il difetto di motivazione e l’illegittimità del diniego per erronea applicazione della disciplina del terzo condono. È stata inoltre contestata la mancata sospensione del procedimento comunale in attesa della decisione sul ricorso contro il parere della Soprintendenza.

La decisione

Il TAR ha rigettato sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Il Collegio ha ritenuto che, nel terzo condono, l’art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269/2003 precluda la sanatoria delle opere realizzate, prima dell’imposizione del vincolo, su immobili vincolati sotto il profilo paesaggistico, anche quando il vincolo non comporti inedificabilità assoluta, qualora ricorrano anche gli ulteriori presupposti normativi. In Sicilia l’art. 24 della legge regionale n. 15/2004 recepisce integralmente la disciplina statale del terzo condono. La legge regionale n. 19/2021, che aveva ampliato la sanabilità delle opere in aree soggette a vincoli relativi, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza n. 252/2022 della Corte costituzionale; pertanto trova nuovamente piena applicazione la disciplina statale, senza distinzione tra vincoli paesaggistici assoluti e relativi. Nel caso concreto il vincolo paesaggistico gravava sul territorio di Lipari già dal 1966, mentre l’opera era stata ultimata nel 1999. Inoltre, il manufatto consisteva in un locale di sgombero a un’elevazione, riconducibile alla tipologia n. 1 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003, e comportava la creazione di nuova superficie e volumetria; tale tipologia è estranea al perimetro del terzo condono in area vincolata. La preclusione era quindi assoluta e il parere della Soprintendenza aveva natura vincolata, senza necessità di ulteriori valutazioni sull’impatto concreto dell’opera. È stata esclusa la formazione del silenzio-assenso: la disciplina dell’art. 32 della legge n. 47/1985 prevede, in caso di mancato parere, la possibilità di impugnare il silenzio-rifiuto, non la formazione di un assenso; inoltre l’art. 46 della legge regionale n. 17/2004 riguarda le autorizzazioni a eseguire opere future e non i nulla osta paesaggistici postumi relativi a opere già abusivamente realizzate. Il Collegio ha altresì escluso l’applicazione dell’art. 17-bis della legge n. 241/1990, trattandosi di procedimento a istanza privata caratterizzato da un rapporto verticale tra privato e amministrazione, nonché dell’art. 17, comma 6, della legge regionale n. 4/2003, riferibile ai primi due condoni e non al terzo condono. Il richiamo alla circolare n. 2 del 2022 è stato ritenuto sufficiente ai fini della motivazione per relationem, anche perché il provvedimento richiamava espressamente gli atti istitutivi e confermativi dei vincoli. Il tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso e dalla presentazione dell’istanza non ha determinato un legittimo affidamento sulla sanabilità dell’opera. L’omesso preavviso di rigetto non ha comportato l’annullabilità del provvedimento, poiché l’atto era vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso; inoltre i ricorrenti non hanno indicato elementi che, se rappresentati nella fase procedimentale, avrebbero potuto modificare l’esito. Sono state respinte anche le censure di disparità di trattamento e ingiustizia manifesta, poiché riferibili all’esercizio di potere discrezionale e comunque non idonee a fondare la pretesa alla reiterazione di precedenti illegittimità. Il Comune, in presenza di un parere negativo efficace e non sospeso, non era tenuto ad attendere l’esito del giudizio né a sospendere il procedimento di condono. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 32 e art. 33 l. 47/1985

  Le opere di cui all’art. 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con vincoli che comportino inedificabilità e siano stati imposti prima dell’esecuzione delle opere; il rilascio del titolo in sanatoria per opere su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole dell’autorità preposta.

  La disciplina generale del primo condono è stata posta a confronto con quella più restrittiva del terzo condono.

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, convertito dalla l. 326/2003

  Le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria se realizzate su immobili soggetti a vincoli paesaggistici, ambientali, idrogeologici o relativi a parchi e aree protette, istituiti prima dell’esecuzione delle opere, in assenza o difformità del titolo edilizio e non conformi agli strumenti urbanistici.

  Nel terzo condono l’anteriorità del vincolo costituisce condizione ostativa anche se il vincolo non comporta inedificabilità assoluta; sono comunque escluse le opere con nuova superficie o volumetria e le opere riconducibili alla tipologia n. 1 dell’allegato 1.

• art. 24 l.r. Sicilia 15/2004

  È consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269.

  La norma regionale recepisce integralmente la disciplina statale del terzo condono, inclusi i limiti sostanziali alla sanabilità.

• art. 1 l.r. Sicilia 19/2021

  Restava ferma l’ammissibilità delle istanze per opere realizzate in aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta.

  La disposizione regionale, ampliativa della sanabilità in presenza di vincoli relativi, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale.

• sentenza Corte costituzionale n. 252/2022

  Il rinvio dell’art. 24 della l.r. n. 15/2004 riguarda non solo termini e forme della richiesta, ma anche i limiti entro i quali la sanatoria deve essere rilasciata, incluso il limite dell’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003.

  La pronuncia ha ripristinato la piena operatività della disciplina statale del terzo condono in Sicilia, anche quanto all’ostatività dei vincoli paesaggistici relativi.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  È stato richiamato con riguardo alla tutela paesaggistica e alla censura dei ricorrenti sulla pretesa formazione del silenzio-assenso.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  La possibilità di compatibilità paesaggistica postuma non consente di superare la preclusione assoluta derivante dalla disciplina del terzo condono per opere comportanti nuova superficie o volumetria.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione per relationem è sufficiente quando individua gli atti richiamati e questi siano conoscibili o messi a disposizione dell’interessato; il richiamo alla circolare n. 2/2022 e agli atti istitutivi dei vincoli è stato ritenuto adeguato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’omessa comunicazione dei motivi ostativi non determina l’annullamento di un provvedimento vincolato quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso e il privato non indica elementi potenzialmente decisivi.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento non è annullabile per violazione di norme formali o procedimentali quando, per la sua natura vincolata, sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

  Il primo periodo si applica ai provvedimenti vincolati; il terzo periodo, relativo alla violazione dell’art. 10-bis, è stato ritenuto riferibile ai provvedimenti discrezionali e non impedisce, nel caso concreto, la dequotazione del vizio partecipativo.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Non si applica a un procedimento a istanza del privato nel quale il rapporto amministrativo è verticale tra privato e amministrazione, né al procedimento speciale di terzo condono.

• art. 46 l.r. Sicilia 17/2004

  La disciplina del silenzio-assenso riguarda le autorizzazioni a eseguire opere future e non è applicabile analogicamente ai nulla osta paesaggistici postumi relativi a opere già abusivamente realizzate.

• art. 17, comma 6, l.r. Sicilia 4/2003

  Il meccanismo acceleratorio del silenzio-assenso è riferibile ai primi due condoni edilizi e non è estensibile al terzo condono.

Massime di principio

• Nel terzo condono edilizio, l’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003 preclude la sanatoria delle opere abusive realizzate, prima dell’imposizione del vincolo, su aree sottoposte a vincolo paesaggistico anche relativo, quando ricorrano gli ulteriori presupposti previsti dalla norma; in Sicilia tale disciplina si applica integralmente in forza dell’art. 24 della l.r. n. 15/2004.
• Dopo la declaratoria di illegittimità costituzionale della disciplina regionale ampliativa, in Sicilia non è ammissibile il terzo condono per opere realizzate in area paesaggisticamente vincolata prima dell’opera, anche se il vincolo non comporta inedificabilità assoluta.
• Nel terzo condono, la realizzazione di nuova superficie o volumetria in area sottoposta a vincolo paesaggistico costituisce causa ostativa alla sanatoria; la preclusione opera anche per locali accessori, pertinenze e volumi tecnici, senza necessità di distinguere tra volumi fuori terra, interrati o tecnici.
• Quando mancano i presupposti legali di sanabilità del manufatto, il parere dell’autorità paesaggistica ha natura vincolata e non richiede una valutazione discrezionale dell’impatto concreto dell’opera sui valori tutelati.
• Il silenzio-assenso non si forma sul nulla osta paesaggistico postumo relativo a opere abusive già realizzate nell’ambito di un procedimento di condono; le disposizioni regionali riferite alle autorizzazioni a eseguire opere future non sono applicabili analogicamente.
• L’omessa comunicazione del preavviso di rigetto non determina l’annullamento del diniego quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso; il privato deve comunque indicare gli elementi fattuali o valutativi che avrebbero potuto incidere concretamente sull’esito.

Come è indicizzato