Sentenza n. 920/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza di demolizione sostenendo, con sei motivi, la violazione degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, dell'art. 9-bis d.P.R. 380/2001, dell'art. 35 l. 47/1985, degli artt. 1, 2, 10 e 19 l. 241/1990, degli artt. 3 e 97 Cost. e dell'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nonché l'eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà e illogicità manifesta. In particolare, hanno dedotto che il manufatto, realizzato nel 1972 e oggetto di domanda di condono del 1986, fosse stato interessato da lavori iniziati soltanto dopo il rilascio della concessione in sanatoria del 4 novembre 2015, nonostante la SCIA riportasse una diversa data di inizio; che le opere del 2015 avessero natura conservativa e fossero finalizzate anche alla messa in sicurezza, senza trasformarsi in demolizione e ricostruzione o nuova costruzione; che fossero rimasti invariati sedime, superficie, volume, sagoma e destinazione d'uso; che l'amministrazione avesse tollerato per lungo tempo la situazione e non avesse tempestivamente definito la pratica di condono; e che il diniego della proroga richiesta per produrre osservazioni avesse compresso la partecipazione procedimentale. L'amministrazione aveva invece qualificato il manufatto come abusivo, ritenendo inefficace o inidonea la SCIA del 2015 e priva di efficacia sanante la SCIA del 2023.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso sulla base dei primi due motivi, ritenuti assorbenti. Ha considerato rilevante la complessiva sequenza documentale e fattuale: la domanda di condono del 1986 era rimasta senza definizione per lungo tempo, anche per l'omessa conclusione tempestiva del procedimento da parte dell'amministrazione; le dichiarazioni documentali relative alla data di avvio dei lavori e alla già intervenuta legittimazione del manufatto non potevano essere valorizzate isolatamente come falsa rappresentazione, perché contrastate da altri elementi, tra cui la comunicazione all'ASL del 16 ottobre 2015 con indicazione di una data presunta di inizio lavori successiva al condono e il ritiro del titolo l'11 novembre 2015. Il giudice ha quindi ritenuto che i lavori fossero stati eseguiti dopo il perfezionamento della sanatoria, nel rispetto della regola secondo cui durante la pendenza del condono non possono essere realizzate opere aggiuntive. Ha inoltre ritenuto non dimostrata la qualificazione dell'intervento come nuova costruzione o demolizione e ricostruzione: le opere, consistenti nel consolidamento delle fondazioni e nella sostituzione di pareti, copertura e aperture, erano finalizzate alla conservazione e all'adeguamento funzionale dell'organismo edilizio preesistente, senza alterazione profonda di volume, sagoma o superficie e senza integrale sostituzione del manufatto. L'azione amministrativa è stata giudicata carente perché non aveva adeguatamente considerato la vicenda del condono, non aveva accertato in concreto le differenze tra il manufatto originario e quello risultante dagli interventi e non aveva indicato, con motivazione rafforzata, l'interesse pubblico perseguito mediante la demolizione di un manufatto risalente al 1972. Anche il diniego della proroga è stato valorizzato come ulteriore indice delle carenze istruttorie, in ragione della peculiarità della vicenda e della lunga tolleranza amministrativa. Il provvedimento impugnato è stato annullato; le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 35 l. 47/1985

  La disciplina del condono edilizio richiede la permanenza dell'immobile da regolarizzare e non consente, durante la pendenza della procedura, la realizzazione di opere aggiuntive; nel caso concreto, tuttavia, il giudice ha ritenuto provato che gli interventi fossero stati eseguiti dopo il perfezionamento della sanatoria.

• art. 31 l. 47/1985

  È la disposizione sulla base della quale è stata rilasciata la concessione in sanatoria del manufatto.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata invocata in relazione alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile e alla ricostruzione della situazione edilizia preesistente; il giudice ha ritenuto necessario un accertamento concreto di volume, sagoma, superficie, sedime e destinazione d'uso.

• art. 3 l. 241/1990

  L'ordinanza di demolizione è stata annullata anche per difetto di istruttoria e di motivazione, non avendo l'amministrazione adeguatamente esaminato la vicenda del condono, la natura degli interventi e l'interesse pubblico alla demolizione.

• art. 1 l. 241/1990

  I principi di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza sono stati richiamati in relazione alla correttezza dell'azione amministrativa e alla necessità di un'istruttoria completa.

• art. 2 l. 241/1990

  È stato richiamato in relazione alla definizione del procedimento e alla mancata tempestiva conclusione della pratica di condono.

• art. 10 l. 241/1990

  È stato richiamato in relazione alle garanzie partecipative e alla richiesta di proroga per la presentazione di osservazioni.

• art. 19 l. 241/1990

  È stato richiamato con riferimento agli effetti e alla valutazione della SCIA presentata per gli interventi edilizi.

• art. 3 Cost.

  Richiamato dai ricorrenti tra i parametri di legittimità dell'azione amministrativa.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dai ricorrenti in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Richiamato dai ricorrenti in relazione al diritto a una buona amministrazione.

• art. 3 c.p.a.

  Il giudice ha richiamato il principio di sinteticità degli atti processuali, censurando incidentalmente la sovrabbondanza dei richiami difensivi dei controinteressati.

Massime di principio

• Nell'esercizio dei poteri repressivi edilizi, l'amministrazione deve ricostruire complessivamente la sequenza degli atti e dei fatti relativi alla legittimazione dell'immobile, senza attribuire valore decisivo a singole risultanze documentali quando esse siano contraddette da altri elementi convergenti e coerenti con la concreta evoluzione della vicenda.
• La regola secondo cui, durante la pendenza della procedura di condono, non sono ammesse opere aggiuntive non è violata quando, sulla base di una valutazione complessiva degli elementi istruttori, risulti che gli interventi siano stati eseguiti dopo il perfezionamento della sanatoria.
• La qualificazione di un intervento edilizio come nuova costruzione o demolizione e ricostruzione richiede un accertamento concreto delle modifiche a volume, sagoma, superfici, sedime e caratteristiche essenziali dell'edificio; il consolidamento della struttura e la sostituzione di elementi degradati, senza integrale sostituzione o alterazione profonda dell'organismo edilizio, possono integrare un intervento conservativo.
• L'adozione di un'ordinanza di demolizione deve essere preceduta da un'istruttoria effettiva e specifica sulle differenze tra il manufatto preesistente e quello oggetto degli interventi, non potendo fondarsi esclusivamente su raffronti algebrici tra dati progettuali e rilievi successivi non adeguatamente verificati.
• Quando l'amministrazione interviene dopo una prolungata inerzia o tolleranza rispetto a un manufatto risalente nel tempo, la decisione repressiva deve considerare tale situazione e indicare in modo adeguato l'interesse pubblico concreto perseguito mediante la demolizione, soprattutto se l'intervento riguarda l'organismo edilizio preesistente e non una costruzione integralmente nuova.
• In una vicenda edilizia caratterizzata da particolare complessità documentale e da una lunga tolleranza amministrativa, il diniego di una proroga richiesta per verificare e integrare la documentazione può concorrere a evidenziare l'incompletezza dell'istruttoria e l'insufficiente ponderazione degli interessi coinvolti.

Come è indicizzato