Sentenza n. 6988/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti chiedevano la riforma della sentenza del TRGA di Bolzano. Con il primo motivo contestavano l’esclusione della legittimazione dell’associazione, sostenendo che il suo statuto fosse specificamente rivolto alla tutela dei consumatori e degli utenti, che l’ente avesse adeguata rappresentatività e radicamento territoriale (anche in ragione di oltre vent’anni di attività, dell’iscrizione nei registri e di una petizione con 7.371 firme) e che avesse svolto attività continuativa sulla vicenda del Lago di Caldaro. Con il secondo motivo sostenevano la legittimazione personale dei due cittadini, residenti nell’area interessata e direttamente pregiudicati dalla mancata apertura del mercato delle concessioni e dall’assenza di aree accessibili; invocavano inoltre l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE e il principio di effettività della tutela. Riproponevano, nel merito, le domande di accertamento del silenzio-inadempimento di Provincia e Comune e di imposizione di procedure comparative per le concessioni demaniali lacuali, nonché di divieto di proroghe automatiche, accesso libero e gratuito ai pontili e alla battigia e destinazione di parte del demanio a spiaggia libera. Sostenevano l’applicabilità dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE alle risorse naturali scarse e chiedevano, in subordine, un rinvio pregiudiziale alla CGUE. Le amministrazioni avevano chiesto il rigetto dell’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto entrambi i motivi d’appello e confermato integralmente la sentenza di primo grado. Quanto all’associazione, ha ritenuto che le finalità statutarie fossero ampie ed eterogenee e che la controversia riguardasse principalmente la concorrenza nell’assegnazione delle concessioni e la gestione del bene pubblico, senza una concreta lesione allegata di una specifica categoria di consumatori o utenti. La qualifica di ente del Terzo Settore e l’iscrizione al RUNTS non conferiscono di per sé legittimazione processuale; la petizione, le iniziative pregresse e l’attività svolta in settori diversi non suppliscono alla carenza di rappresentatività, radicamento territoriale e attività stabile riferita allo specifico interesse dedotto. Il numero degli associati è un indice, da valutare insieme agli altri elementi, della consistenza organizzativa. Quanto ai due cittadini, la residenza nell’area, senza ulteriori elementi qualificanti, non determina una posizione differenziata; essi non avevano allegato di essere operatori economici interessati alle concessioni, titolari o richiedenti di concessioni, né utenti concretamente lesi da un servizio. La pretesa di maggiore accessibilità del lago restava un interesse comune a una platea indeterminata. L’art. 47 della Carta UE non crea un’azione popolare né una legittimazione generalizzata in assenza di una posizione soggettiva individualizzata e concretamente incisa. Il difetto di legittimazione è stato ritenuto assorbente: il Collegio non ha esaminato le questioni di merito sulle gare, sulle proroghe, sull’accesso al lago, sull’obbligo di provvedere e sul rinvio pregiudiziale. Appello respinto; spese del grado a carico degli appellanti in parti uguali, liquidate in € 3.000,00 per ciascuna parte appellata, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  La legittimazione al ricorso richiede sempre la titolarità di una posizione giuridica qualificata e differenziata rispetto alla generalità dei consociati, non essendo sufficiente il mero interesse alla corretta applicazione della legge o al buon andamento dell’attività amministrativa.

  L’azione contro il silenzio non consente un controllo generalizzato sulla legalità amministrativa: è necessaria una posizione qualificata e differenziata rispetto a quella della collettività.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Ne consegue che il Collegio è esonerato dall’esame delle ulteriori eccezioni, difese e motivi riproposti in via subordinata dalle amministrazioni appellate ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., nonché delle ulteriori questioni o domande istruttorie concernenti la fondatezza sostanziale delle domande avanzate dagli appellanti, risultando sufficiente e dirimente il rilievo preliminare del difetto di legittimazione processuale.

  Accertato il difetto di legittimazione, il giudice può arrestare l’esame a tale presupposto, senza scrutinare le questioni di merito e le ulteriori questioni subordinate.

• art. 5, comma 1, lett. w), d.lgs. 117/2017

  Ne consegue che l’iscrizione nel perimetro applicativo dell’art. 5, lett. w), può rilevare ai fini della qualificazione dell’ente come soggetto del Terzo Settore, ma non è sufficiente a dimostrare quella particolare e qualificata rappresentatività richiesta dalla giurisprudenza amministrativa per il riconoscimento della legittimazione processuale quale ente esponenziale di interessi collettivi.

  L’inquadramento di un’associazione nell’attività di interesse generale prevista dalla norma non attribuisce, da solo, legittimazione processuale quale ente esponenziale: occorre verificare in concreto i requisiti sostanziali di rappresentatività.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  La disposizione invocata sancisce il principio della tutela giurisdizionale effettiva per coloro i cui diritti o libertà garantiti dal diritto dell’Unione risultino lesi. Essa, tuttavia, non introduce un’autonoma e generalizzata legittimazione ad agire, né consente di prescindere dai requisiti processuali richiesti dagli ordinamenti nazionali per l’accesso alla tutela giurisdizionale.

  La tutela effettiva presuppone la lesione di diritti o libertà dell’Unione riferibile al ricorrente e non elimina i requisiti nazionali di legittimazione né fonda un’azione popolare generalizzata.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Una volta esclusa la sussistenza in capo agli appellanti del presupposto processuale della legittimazione ad agire, difetta infatti la condizione stessa per l’esame delle ulteriori questioni dedotte nel giudizio, attinenti al merito delle pretese azionate.

  La sentenza non decide l’applicabilità dell’art. 12 della direttiva alle concessioni del Lago di Caldaro né le questioni sulle gare e sulle proroghe: tali profili restano assorbiti per il difetto di legittimazione.

Massime di principio

• La legittimazione di un’associazione a tutela di interessi collettivi richiede la verifica concreta dei requisiti sostanziali riferiti allo specifico interesse azionato: coerenza e sufficiente determinatezza delle finalità statutarie, adeguata rappresentatività e organizzazione, stabile collegamento con la comunità interessata e attività continuativa e non occasionale. Tali requisiti non sono sostituibili dalla mera esistenza formale dell’associazione o dall’iscrizione in registri del Terzo Settore.
• Finalità statutarie ampie e riferite a molteplici interessi non attribuiscono una legittimazione generalizzata a contestare l’azione amministrativa. L’associazione deve dimostrare di rappresentare una categoria determinata e omogenea e che l’interesse dedotto coincida concretamente con le sue finalità istituzionali; la tutela indiretta dei consumatori, prospettata come effetto di una maggiore concorrenza, non basta senza allegare una specifica lesione degli utenti o dei consumatori rappresentati.
• La rappresentatività di un ente collettivo si valuta complessivamente: il numero degli associati può essere un indice della consistenza organizzativa, ma non è l’unico parametro; petizioni e iniziative svolte in altri settori non provano, da sole, la rappresentanza stabile dello specifico interesse controverso né il radicamento nella comunità direttamente interessata.
• La mera residenza in un territorio non differenzia la posizione del cittadino rispetto alla generalità dei consociati. Per impugnare l’inerzia amministrativa non basta l’interesse alla legalità o a una diversa gestione di un bene pubblico: occorre allegare una lesione personale, concreta e qualificata, quale una specifica posizione di operatore economico, concessionario, richiedente o utente direttamente inciso.
• L’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE non istituisce un’azione popolare e non attribuisce una legittimazione generalizzata a chi invochi l’applicazione del diritto dell’Unione; la tutela effettiva presuppone una posizione soggettiva individualizzata e concretamente incisa.
• Il difetto di legittimazione è assorbente rispetto alle questioni di merito: una volta accertato, il giudice può non esaminare le domande e le censure relative alla fondatezza sostanziale delle pretese.

Come è indicizzato