Sentenza n. 7393/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha impugnato la sentenza del TAR che aveva annullato il decreto del 23 febbraio 2024, n. 422, di diniego del riconoscimento in Italia, ai sensi del d.lgs. 206/2007, dell’attestato rilasciato nel 2018 dall’Università cristiana Dimitrie Cantemir di Bucarest per un programma postuniversitario sull’integrazione e l’inclusione nel sistema educativo. L’appello ha contestato, sul piano procedimentale, l’affermazione di un contraddittorio insufficiente: il Ministero dell’università e della ricerca aveva chiesto più volte integrazioni documentali con note del 6 e dell’8 febbraio 2024, ma il richiedente non aveva risposto e, tramite il difensore, aveva rifiutato l’integrazione. Sul piano sostanziale, il Ministero ha sostenuto che l’attestato non documentava un titolo ufficiale e abilitante in Romania e che, in ogni caso, il corso era generico, non specifico per ordine e grado scolastico, aperto anche agli utenti della scuola e privo di attività documentate di laboratorio e tirocinio, a fronte dei requisiti dei percorsi italiani di specializzazione sul sostegno. Ha inoltre richiamato la sentenza della Corte di giustizia UE del 20 novembre 2025, secondo cui gli artt. 45 e 49 TFUE non impongono di prendere in considerazione titoli formativi privi di riconoscimento legale e carattere ufficiale nello Stato di origine. L’appellato non si è costituito.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR riformata; il ricorso di primo grado contro il diniego è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto validamente instaurato il contraddittorio in appello mediante notifica al domicilio digitale del difensore del primo grado. Ha giudicato regolare l’istruttoria: il richiedente era stato invitato a integrare la documentazione, ma aveva rifiutato, e il Ministero aveva acquisito uno specifico parere del Ministero dell’università e della ricerca. Ha quindi ritenuto adeguatamente motivata la comparazione tra la formazione rumena e quella italiana e non condivisibile la valutazione del TAR circa l’affinità delle competenze e la necessità di ulteriori approfondimenti. Il titolo prodotto non risultava legalmente abilitante nello Stato di origine; inoltre, la formazione era radicalmente difforme da quella italiana, poiché non specifica per ordine e grado, aperta anche a utenti della scuola e priva di laboratori e tirocinio. Gli artt. 45 e 49 TFUE non impongono il riconoscimento di un titolo privo di valore abilitante nello Stato di origine. Le misure compensative non possono trasformarsi nell’istituzione di un percorso abilitativo nuovo e diverso da quelli previsti dall’ordinamento italiano. Spese del doppio grado compensate per la natura delle questioni.

Norme richiamate

• d.lgs. 206/2007

  deve ritenersi che l’operato del Ministero odierno appellante sia pienamente conforme alla normativa concernente il riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in ambito europeo, di cui al più volte citato decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, di attuazione della direttiva 2005/36/CE.

  La disciplina nazionale di attuazione del sistema europeo consente il diniego quando il titolo non ha valore abilitante nello Stato di origine e la formazione risulta radicalmente inconciliabile con quella richiesta in Italia.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  Lo è innanzitutto sul piano procedimentale, in ragione da un lato dell’interlocuzione avviata con l’istante, rispetto alla quale quest’ultimo, con la menzionata nota del proprio difensore in data 12 febbraio 2024, ha contestato in radice il potere di approfondimento istruttorio del Ministero.

  L’amministrazione può approfondire l’istruttoria e chiedere integrazioni documentali; il rifiuto dell’interessato di collaborare non rende illegittimo il successivo diniego fondato anche sulla documentazione disponibile.

• art. 22 d.lgs. 206/2007

  A quest’ultimo proposito, la giurisprudenza di questa sezione ha già avuto modo di rilevare come la previsione di misure compensative a cui subordinare il riconoscimento del titolo estero, non può tradursi nell’istituzione di un nuovo percorso abilitativo in Italia, ulteriore e diverso rispetto a quelli previsti dall’ordinamento interno, con aggiramento della procedura abilitativa interna.

  Le misure compensative possono colmare differenze formative, ma non possono creare un percorso abilitativo autonomo, ulteriore o diverso da quelli stabiliti dall’ordinamento nazionale.

• artt. 45 e 49 TFUE

  la sopra richiamata sentenza della Corte di giustizia dell’Unione Europea del 20 novembre 2025 (cause riunite C-340/24 e C-442/24 - Artollisi e Lescolanno) ha chiarito che i principi fondamentali del Trattato sul funzionamento dell’Unione di libera circolazione in essa delle persone e dei lavoratori (artt. 45 e 49) non obbligano gli Stati di destinazione, dove il riconoscimento viene chiesto, a riconoscere ai sensi della direttiva 2005/36/CE titoli esteri privi di valore abilitante nello Stato di origine, come pacifico nel caso di specie.

  La libera circolazione dei lavoratori e il diritto di stabilimento non obbligano lo Stato ospitante a riconoscere, ai sensi della direttiva 2005/36/CE, un titolo estero che non sia abilitante nello Stato di origine.

• d.m. 10 settembre 2010, n. 249

  Come in precedenza esposto, l’analisi si palesa per il suo approfondimento alla quale si contrappone, per converso, l’assenza di censure puntuali da parte dell’interessato attraverso il proprio ricorso.

  Il percorso italiano di riferimento per la specializzazione sul sostegno costituisce il parametro della comparazione; il diniego può fondarsi sull’analisi delle differenze formative, se adeguatamente svolta e non specificamente contestata.

• d.m. 30 settembre 2011

  L’analisi si è svolta attraverso la comparazione dei relativi obiettivi e contenuti quali emergenti dalla documentazione dallo stesso fornita, ed in particolare l’attestazione rilasciata dall’università romena (adeverinta), con i livelli di apprendimento delle competenze specialistiche richiesti in Italia, secondo il relativo ordinamento didattico, di cui ai sopra citati decreti ministeriali.

  La comparazione della formazione estera può essere condotta confrontandone obiettivi e contenuti documentati con le competenze specialistiche richieste dai percorsi italiani, inclusi i relativi requisiti didattici.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, l’amministrazione può richiedere integrazioni e approfondire la documentazione; il rifiuto dell’interessato di fornire quanto richiesto non rende illegittimo il diniego fondato sugli elementi disponibili.
• Il diritto dell’Unione sulla libera circolazione e sullo stabilimento non impone allo Stato ospitante di riconoscere, ai sensi della direttiva 2005/36/CE, un titolo formativo privo di valore abilitante e di carattere ufficiale nello Stato di origine.
• Il diniego di riconoscimento di una qualifica professionale può fondarsi su una comparazione concreta tra obiettivi e contenuti della formazione estera documentata e le competenze richieste dall’ordinamento nazionale, quando la motivazione individua differenze sostanziali e l’interessato non le contesta puntualmente.
• Le misure compensative previste per il riconoscimento di qualifiche professionali estere non possono istituire un percorso abilitativo nuovo, ulteriore o diverso da quelli previsti dall’ordinamento nazionale.

Come è indicizzato