Sentenza n. 1096/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima rilasciata nel 2004 e proprietaria di un’area adiacente, ha impugnato l’ingiunzione regionale alla rimozione del cancello di accesso alla battigia e il provvedimento della Capitaneria di Porto che aveva revocato la precedente disciplina del 2010 relativa agli orari di apertura e chiusura del cancello, oltre agli atti presupposti e alla circolare regionale in materia di libero accesso al mare. La ricorrente ha dedotto, tra l’altro, violazione del titolo concessorio, dell’art. 36 del codice della navigazione, dei principi di buon andamento, proporzionalità, ragionevolezza e legittimo affidamento, nonché difetto di istruttoria e motivazione, erroneità dei presupposti, contraddittorietà e violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990. Ha sostenuto che la concessione originaria autorizzava la presenza di un cancello, sebbene quello realizzato fosse difforme per dimensioni, funzione e materiali; che il precedente provvedimento del 2010 aveva già bilanciato l’esigenza di libero accesso alla battigia con la tutela della proprietà privata, imponendo l’apertura diurna e la possibilità di accesso notturno mediante citofono; che il moletto vicino, interdetto nel 2018, non costituiva un valido accesso alternativo; e che la circolare regionale non poteva modificare retroattivamente il titolo concessorio né vincolare la Capitaneria, appartenente a un’amministrazione statale. Con motivi aggiunti ha ulteriormente contestato la sussistenza di fatti sopravvenuti idonei a giustificare la revoca del provvedimento del 2010 e la genericità delle esigenze operative invocate dalla Capitaneria.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso principale e i motivi aggiunti e ha annullato l’ordine regionale di rimozione del cancello, l’atto di avvio del procedimento e il provvedimento della Capitaneria di Porto che aveva revocato la precedente disciplina del 2010. Il Collegio ha riconosciuto che il libero e gratuito accesso alla battigia costituisce una modalità di fruizione collettiva del demanio marittimo, riconducibile agli artt. 2, 9 e 42 Cost. e alle disposizioni legislative che impongono di garantire l’accesso alla battigia. Tuttavia, ha ritenuto dirimente che la concessione del 2004 prevedesse espressamente la presenza di un cancello. Poiché l’opera non era abusiva in radice, ma soltanto difforme per dimensioni e materiali rispetto al titolo, l’amministrazione avrebbe potuto ordinare la rimessione in pristino o la conformazione dell’opera al titolo concessorio, non disporne direttamente la rimozione. L’eliminazione del cancello avrebbe richiesto previamente un intervento di autotutela sul titolo concessorio, mediante annullamento d’ufficio o revoca, nell’ambito di un procedimento di secondo grado, con partecipazione del concessionario e ponderazione degli interessi pubblici e privati. La circolare regionale del 13 agosto 2025 è stata qualificata come atto interno di indirizzo e interpretazione, privo di natura normativa o provvedimentale e inidoneo a produrre direttamente effetti lesivi nei confronti del concessionario; essa imponeva, per le autorizzazioni già rilasciate, una verifica concreta della compatibilità e l’eventuale modifica o revoca dei titoli, non la rimozione automatica delle opere. Quanto alla revoca del provvedimento della Capitaneria del 2010, il TAR ha ritenuto insussistenti fatti sopravvenuti idonei a legittimarla ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990: il moletto non costituiva un nuovo accesso alla battigia, la circolare regionale non vincolava la Capitaneria e le esigenze operative dell’autorità marittima erano state prospettate in modo generico, senza dimostrare l’indispensabilità dell’accesso attraverso l’area concessionata. Il provvedimento del 2010, che realizzava il bilanciamento tra accesso collettivo e interessi del concessionario, doveva pertanto restare efficace. Le amministrazioni resistenti sono state condannate, in parti uguali, al pagamento di € 3.500,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 822 c.c.

  Il demanio marittimo rientra tra i beni pubblici destinati alla fruizione collettiva.

• artt. 2, 9 e 42 Cost.

  Fondano la rilevanza costituzionale della fruizione collettiva del demanio marittimo e del libero accesso al mare, in una prospettiva di tutela della persona, del paesaggio e della funzione sociale della proprietà.

• art. 3 d.l. n. 400/1993, convertito dalla l. n. 494/1993, come modificato dall’art. 1, comma 251, l. n. 296/2006

  A salvaguardia di valori costituzionalmente garantiti, quanto alle esigenze del pubblico uso, l’attuazione delle disposizioni … deve in ogni caso assicurare … il rispetto dell’obbligo di consentire il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia, anche a fini di balneazione.

  Impone di garantire il libero e gratuito accesso e transito alla battigia nelle concessioni demaniali marittime.

• art. 1, comma 254, l. n. 296/2006

  Le regioni ... devono altresì individuare un corretto equilibrio tra le aree concesse a soggetti privati e gli arenili liberamente fruibili; devono inoltre individuare le modalità e la collocazione dei varchi necessari al fine di consentire il libero e gratuito accesso e transito ...

  Richiede alle regioni di bilanciare aree in concessione e arenili liberamente fruibili e di individuare i varchi necessari all’accesso alla battigia.

• art. 4, comma 2, lett. a), l. n. 118/2022

  L’adeguato equilibrio tra le aree demaniali in concessione e le aree libere o libere attrezzate, nonché la costante presenza di varchi per il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia ...

  Impone la costante presenza di varchi e l’equilibrio tra aree demaniali concesse e aree liberamente fruibili.

• art. 36 codice della navigazione

  È richiamato quale disciplina del titolo concessorio e dei poteri amministrativi relativi all’occupazione del demanio marittimo; nel caso concreto l’amministrazione avrebbe dovuto confrontarsi con il contenuto della concessione vigente.

• art. 24 regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione

  È richiamato in relazione all’istanza del concessionario per la modifica e regolarizzazione delle opere.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca di un precedente provvedimento richiede presupposti legittimanti, tra cui sopravvenuti motivi di pubblico interesse o mutamenti della situazione di fatto; nel caso concreto tali presupposti non sono stati ritenuti dimostrati.

Massime di principio

• Quando un’opera collocata su area demaniale marittima è espressamente prevista da una concessione ancora valida ed efficace, la sua eventuale difformità rispetto al titolo non consente, di per sé, di ordinarne la rimozione come opera abusiva: l’amministrazione deve anzitutto valutare la rimessione in pristino o la conformazione dell’opera alle prescrizioni concessorie.
• L’amministrazione non può disapplicare o svuotare unilateralmente una concessione demaniale vigente mediante un ordine materiale incompatibile con il suo contenuto, senza previamente esercitare i poteri di autotutela sul titolo concessorio e senza svolgere un procedimento di secondo grado con partecipazione dell’interessato e ponderazione degli interessi coinvolti.
• Le circolari amministrative interpretative e di indirizzo sono atti interni, privi di natura normativa o provvedimentale, non possono innovare l’ordinamento né produrre direttamente effetti lesivi verso soggetti esterni e, per le autorizzazioni già rilasciate, richiedono una verifica concreta della compatibilità del titolo e l’eventuale adozione dei distinti provvedimenti di modifica o revoca.
• La revoca di un precedente provvedimento amministrativo ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 non può fondarsi su circostanze già conosciute o già esistenti al momento dell’adozione dell’atto, né su esigenze operative prospettate in modo generico e non supportate da una specifica dimostrazione della loro necessità.
• L’esigenza di garantire il libero e gratuito accesso alla battigia deve essere perseguita attraverso un bilanciamento concreto tra la fruizione collettiva del demanio marittimo e gli interessi pubblici e privati incisi, anche quando il titolo concessorio preveda un cancello o altro varco di accesso. Un precedente provvedimento che disciplini orari e modalità di apertura può costituire misura idonea a realizzare tale bilanciamento.

Come è indicizzato