Sentenza n. 4447/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR deducendo, tra l’altro: nullità o incompetenza assoluta della Regione e degli altri enti, in ragione delle competenze attribuite al Commissario straordinario per il Giubileo dall’art. 13 d.l. 50/2022; tempestività dell’impugnazione della disposizione commissariale; violazione del contraddittorio per la produzione o menzione di un parere favorevole della Soprintendenza; mancata ammissione di verificazione o consulenza tecnica; necessità di una nuova VIA per le modifiche progettuali; erronea qualificazione della variante come non sostanziale; incompatibilità urbanistica e paesaggistico-ambientale dell’impianto; illegittimità della variante urbanistica automatica senza VAS; violazione dei termini di conclusione del procedimento ex art. 27-bis d.lgs. 152/2006; incompetenza della Regione all’adozione del PAUR; violazione della disciplina sui rifiuti e dei piani regionali di gestione dei rifiuti; difetto di motivazione rispetto ai pareri comunali sfavorevoli. Le società controinteressate e le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, la tardività dell’impugnazione della VIA, la carenza di legittimazione e interesse dei ricorrenti e l’inammissibilità del ricorso collettivo.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto coperto da giudicato il capo della sentenza di primo grado relativo alla tardività dell’impugnazione della VIA e degli atti presupposti e preparatori, poiché l’appello non lo aveva specificamente contestato. Ha comunque precisato che la VIA, avendo autonoma efficacia lesiva, deve essere impugnata immediatamente; le censure rivolte contro AIA, autorizzazione unica o PAUR, ma sostanzialmente riferite a profili localizzativi e strutturali già valutati nella VIA, sono tardive. Ha escluso la nullità o incompetenza della Regione: l’art. 13 d.l. 50/2022 attribuisce poteri eccezionali al Commissario straordinario, privi di efficacia retroattiva e riferiti agli interventi funzionali al Giubileo e alla gestione emergenziale dei rifiuti, non a un procedimento già avviato in precedenza e relativo a un impianto non rientrante tra tali interventi. La competenza ordinaria al rilascio dell’autorizzazione unica per l’impianto risultava inoltre delegata alle Province, oggi Città metropolitane. È stata dichiarata tardiva l’impugnazione della disposizione commissariale, pubblicata il 25 novembre 2024 e contestata soltanto il 6 febbraio 2025; il termine ordinario di 60 giorni non era derogato dal termine di pubblicazione previsto per le deliberazioni comunali. Le doglianze sul parere della Soprintendenza sono state ritenute generiche e inammissibili, non essendo stato dimostrato il concreto pregiudizio al diritto di difesa. È stata confermata la legittimità del diniego di verificazione o consulenza tecnica, non necessaria né indispensabile e non utilizzabile per colmare carenze probatorie o svolgere indagini esplorative. La variante è stata correttamente qualificata come non sostanziale: consisteva nella rimozione di un motore di cogenerazione e nell’inserimento di un sistema di upgrading del biogas, senza ampliamento del sedime, modifiche delle volumetrie o incremento delle emissioni, con miglioramento emissivo. Non era quindi necessaria una nuova VIA. È stata ritenuta legittima la variante urbanistica automatica connessa all’autorizzazione unica e infondate le censure di incompatibilità urbanistica, anche perché l’impianto rientrava tra gli usi ammessi nell’Agro romano. La censura sulla VAS è stata giudicata confusa e non adeguatamente specifica. Il superamento dei termini procedimentali ex art. 27-bis d.lgs. 152/2006 non comportava la consumazione del potere amministrativo, trattandosi di termini acceleratori. Le contestazioni sui rifiuti pericolosi sono state ritenute ipotetiche, poiché l’impianto era autorizzato a trattare rifiuti non pericolosi. Le ulteriori censure riferite sostanzialmente alla VIA sono state dichiarate tardive. Le eccezioni sulla legittimazione e sull’interesse a ricorrere sono state assorbite per economia decisionale. Gli appellanti sono stati condannati in solido alle spese, liquidate complessivamente in euro 30.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 13 d.l. 50/2022, convertito dalla l. 91/2022

  Il Commissario straordinario del Governo [...] esercita le competenze assegnate alle Regioni ai sensi degli articoli 196 e 208 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

  La disposizione attribuisce al Commissario poteri eccezionali e derogatori, privi di efficacia retroattiva e limitati agli interventi funzionali al Giubileo e alla gestione emergenziale dei rifiuti; non sottrae alla Regione le competenze ordinarie per procedimenti diversi.

• art. 41 c.p.a.

  Il termine ordinario per impugnare la disposizione commissariale decorre dalla pubblicazione sul sito istituzionale, quando questa costituisce forma di conoscibilità dell’atto; il ricorso notificato oltre 60 giorni è tardivo.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La deduzione di un difetto assoluto di attribuzione non elide la tardività dell’impugnazione di un atto immediatamente lesivo quando il vizio prospettato riguarda comunque la distribuzione delle competenze amministrative.

• art. 63, comma 4, c.p.a.

  Verificazione e consulenza tecnica possono essere disposte solo quando l’accertamento tecnico sia necessario o indispensabile; non possono supplire alla carenza probatoria della parte né avere carattere esplorativo.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  In appello non sono ammissibili nuovi documenti, salvo quelli formatisi successivamente o non reperibili con difficoltà nel giudizio di primo grado; una relazione tecnica tardivamente depositata in primo grado non può essere introdotta per la prima volta in appello.

• art. 8-bis, comma 1-bis, d.lgs. 28/2011

  La riconversione parziale o totale di impianti alimentati a biogas alla produzione di biometano è non sostanziale se non determina incremento delle emissioni e l’ampliamento del sito non supera il 25 per cento della superficie occupata.

• art. 12, comma 3, d.lgs. 387/2003

  L’autorizzazione unica per impianti da fonti rinnovabili può costituire variante allo strumento urbanistico, producendo l’effetto di variante automatica ove necessario.

• art. 27-bis, commi 7 e 8, d.lgs. 152/2006

  I termini per la conclusione della conferenza di servizi nel procedimento PAUR hanno funzione acceleratoria; la loro violazione non determina la consumazione del potere amministrativo, soprattutto in procedimenti privi di silenzio-assenso.

• art. 184 d.lgs. 152/2006

  La contestazione sulla pericolosità dei rifiuti deve essere concreta; non è sufficiente un’ipotesi quando l’autorizzazione individua espressamente le tipologie di rifiuti non pericolosi ammesse.

• art. 115 c.p.c.

  La mancata specifica contestazione di un capo autonomo della sentenza determina la formazione del giudicato su quel capo nel giudizio d’appello.

Massime di principio

• La VIA, quando presenta autonoma efficacia lesiva, deve essere impugnata immediatamente nel termine decadenziale; non è possibile contestare per la prima volta, attraverso l’impugnazione di AIA, autorizzazione unica o PAUR, profili localizzativi, strutturali o ambientali già definiti nella VIA.
• I poteri attribuiti a un commissario straordinario con disciplina eccezionale e derogatoria devono essere interpretati restrittivamente e non si applicano retroattivamente ai procedimenti già avviati, né agli interventi estranei alle finalità specifiche per cui il commissario è stato istituito.
• La verificazione e la consulenza tecnica d’ufficio sono ammissibili soltanto quando l’accertamento tecnico sia necessario o indispensabile; non possono essere richieste per supplire all’assenza di prova della parte o per promuovere un’indagine esplorativa.
• Una modifica progettuale può essere qualificata come non sostanziale quando, nel caso di riconversione di un impianto a biogas, non incrementa le emissioni, non amplia significativamente il sito e non modifica sedime, volumetrie e opere civili essenziali; in tal caso non è necessaria una nuova VIA.
• La violazione dei termini acceleratori previsti per la conclusione del procedimento PAUR non determina la perdita del potere amministrativo, che permane fino alla conclusione del procedimento, specie quando non opera il silenzio-assenso.
• Nel giudizio d’appello, il capo della sentenza non specificamente censurato passa in giudicato; la contestazione di altri capi, anche connessi, non riapre la decisione non devoluta.

Come è indicizzato