Sentenza n. 3073/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la decadenza dagli incentivi disposta dal GSE ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e contro la conseguente risoluzione della convenzione. In appello ha dedotto: violazione e falsa applicazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e dell’art. 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che il GSE avrebbe adottato il provvedimento oltre il termine ragionevole di diciotto mesi e senza adeguata istruttoria; erroneità della valutazione circa la gravità e la rilevanza delle violazioni, che avrebbero dovuto condurre alla decurtazione degli incentivi anziché alla decadenza; violazione degli artt. 64 c.p.a. e 115 c.p.c. per mancata considerazione degli elementi probatori; illogicità della sentenza per non avere considerato la componente relativa alla vendita dell’energia e la mancata erogazione di alcune somme. La società ha inoltre chiesto il rinvio o la sospensione del giudizio in attesa della definizione del procedimento penale e una consulenza tecnica d’ufficio. Il GSE ha chiesto il rigetto dell’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR, con salvezza degli atti impugnati. Quanto al termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, il Collegio ha ritenuto che il potere esercitato dal GSE non costituisse autotutela decisoria, bensì potere vincolato di decadenza fondato sull’accertata mancanza originaria dei requisiti per l’accesso agli incentivi. Il termine decorre, per la fattispecie ratione temporis, dall’entrata in vigore del nuovo regime dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 introdotto nel 2020, sicché non risultava violato. Il GSE aveva inoltre svolto un’autonoma verifica documentale dopo avere acquisito gli elementi emersi dal sequestro penale; non era tenuto a supplire alle carenze documentali dell’interessata, cui spettava dimostrare la sussistenza dei requisiti incentivanti. Il Collegio ha ritenuto provate violazioni essenziali, consistenti nella non veridicità della documentazione e nell’insussistenza dei titoli autorizzativi, tipizzate dall’allegato al d.m. 31 gennaio 2014 e rilevanti ai fini dell’ottenimento dell’incentivo. Ne derivava, ai sensi dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, la decadenza integrale e il recupero delle somme, mentre la decurtazione costituisce una misura alternativa e minore, rimessa alla valutazione tecnica del GSE per violazioni di minore entità e non spettante automaticamente all’operatore. Non era invocabile a favore della società il diverso trattamento eventualmente riservato a un altro impianto. Il recupero degli incentivi indebiti rispondeva all’interesse pubblico e non poteva ledere un legittimo affidamento, trattandosi di somme non spettanti. È stata infine ritenuta infondata la censura relativa alla componente di vendita dell’energia, poiché il GSE aveva previsto la remunerazione dell’energia immessa al prezzo di mercato e i relativi conguagli. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate (...) In deroga al periodo precedente (...) il GSE dispone la decurtazione dell'incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell'entità della violazione.

  La decadenza e il recupero sono dovuti quando le violazioni sono rilevanti ai fini dell’ottenimento dell’incentivo; la decurtazione è una misura alternativa e minore, valutabile per violazioni di minore entità e non spettante automaticamente, soprattutto quando la violazione è correlata all’ottenimento stesso dell’incentivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il limite temporale di diciotto mesi riguarda l’annullamento d’ufficio in autotutela e non opera nello stesso modo quando il GSE esercita il distinto potere vincolato di decadenza per mancanza originaria dei requisiti incentivanti; nella fattispecie la decorrenza è stata individuata nell’entrata in vigore del nuovo regime dell’art. 42 d.lgs. 28/2011.

• d.m. 31 gennaio 2014

  Disciplina i controlli e le sanzioni del GSE; le violazioni relative alla presentazione di dati o documenti non veritieri e all’insussistenza dei requisiti autorizzativi sono state ritenute tipizzate e rilevanti ai fini dell’accesso agli incentivi.

• art. 64 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione all’istruttoria e alla valutazione della prova; la censura è stata respinta poiché l’accertamento documentale del GSE è stato ritenuto congruo.

• art. 115 c.p.c.

  Richiamato dall’appellante per la pretesa omessa valutazione della prova; non è stata ravvisata alcuna violazione nella decisione impugnata.

• d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445

  La dichiarazione sostitutiva presentata per l’accesso agli incentivi rileva quale documentazione oggetto dei controlli sulla veridicità e sulla sussistenza dei requisiti.

Massime di principio

• Il potere del GSE di dichiarare la decadenza dagli incentivi per la mancanza originaria dei requisiti di ammissione, emersa nell’attività di verifica e controllo, è un potere vincolato di decadenza e non un’autotutela decisoria fondata su un successivo ripensamento dell’amministrazione; pertanto, il relativo esercizio non è soggetto al termine di diciotto mesi applicabile all’annullamento d’ufficio nei medesimi termini dell’autotutela.
• Nelle procedure di accesso agli incentivi pubblici, spetta all’interessato fornire al GSE tutti gli elementi idonei a dimostrare la sussistenza dei requisiti; il Gestore deve verificare la documentazione prodotta, ma non è tenuto a svolgere un’istruttoria integrativa per supplire a carenze o irregolarità della domanda.
• Ai sensi dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, le violazioni rilevanti ai fini dell’ottenimento dell’incentivo comportano la decadenza integrale e il recupero delle somme indebitamente percepite; la decurtazione percentuale costituisce una misura minore, rimessa alla valutazione tecnica del GSE per violazioni di minore entità e non configura un diritto soggettivo dell’operatore.
• La non veridicità della documentazione presentata e l’insussistenza dei titoli autorizzativi necessari per l’ammissione agli incentivi sono violazioni sostanziali, correlate all’ottenimento del beneficio, idonee a giustificare la decadenza integrale anziché la mera decurtazione.
• L’interesse pubblico al recupero di incentivi indebitamente percepiti è insito nella corretta gestione delle risorse pubbliche; il privato non può invocare un legittimo affidamento sulla conservazione di somme non spettanti né pretendere la reiterazione di un eventuale errore commesso dall’amministrazione in favore di altri operatori o impianti.

Come è indicizzato