Sentenza n. 362/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di un contratto per i servizi di pulizia in scadenza il 30 giugno 2026, ha impugnato la nota con cui le Gallerie degli Uffizi comunicavano l'adesione alla Convenzione Consip Facility Management Beni Culturali - Lotto 5 e l'intenzione di estendere alla propria sede i servizi affidati al raggruppamento controinteressato, con avvio differito al 1° luglio 2026. Sono stati inoltre impugnati gli ordinativi MEPA e le determine a contrarre relative al terzo e al quarto atto aggiuntivo, chiedendo anche la declaratoria di inefficacia degli eventuali contratti. La ricorrente ha dedotto, in sintesi: violazione dell'art. 59, commi 3, 4 e 10, d.lgs. n. 163/2006, per uso abusivo dell'accordo quadro e sostanziale elusione della concorrenza mediante emissione degli ordinativi prima della scadenza della Convenzione, ma con esecuzione oltre un anno dopo tale scadenza; violazione della lex specialis e, in particolare, dell'art. 5.5.5 del Capitolato tecnico, che imporrebbe l'avvio dei servizi entro 45 o, al massimo, 60 giorni dall'ordinativo; violazione dell'art. 1, comma 1, quarto periodo, d.l. n. 95/2012, sostenendo che il contratto in essere sarebbe più conveniente rispetto ai prezzi Consip e che, pertanto, non vi sarebbe obbligo di adesione; sproporzione e carenza di motivazione degli importi degli atti aggiuntivi; violazione dell'art. 5.6.1 del Capitolato tecnico per mancata osservanza del procedimento relativo alla richiesta di variazione, al preventivo e al Piano dettagliato delle attività; violazione dei principi di economicità, imparzialità, parità di trattamento, nonché falsità dei presupposti e sviamento in relazione alla diversa considerazione dei servizi manutentivi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza d'interesse, l'istanza di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a., poiché la documentazione richiesta era stata successivamente trasmessa e la ricorrente aveva dichiarato di non avere più interesse alla decisione. Nel merito ha respinto il ricorso principale e i due ricorsi per motivi aggiunti. Ha ritenuto legittimo il differimento dell'avvio dei servizi al 1° luglio 2026: la Convenzione era vigente quando l'Amministrazione aveva emesso l'ordinativo e il Capitolato prevedeva un termine finale degli atti aggiuntivi, coincidente con la scadenza dell'ordinativo principale, ma non un termine iniziale obbligatorio; inoltre, la guida alla Convenzione consentiva l'attivazione dei servizi in tempi diversi. L'art. 5.5.5 del Capitolato, relativo all'avvio entro 45 o al massimo 60 giorni, è stato ritenuto riferibile all'ordinativo principale di fornitura e non agli atti aggiuntivi. Il giudice ha escluso che il richiamo al prezzo inferiore del contratto in essere consentisse di derogare all'obbligo di approvvigionamento tramite Convenzioni Consip. Ha interpretato l'art. 1, comma 1, quarto periodo, d.l. n. 95/2012 come norma volta a evitare le conseguenze di nullità, illecito disciplinare e responsabilità amministrativa in caso di contratto già stipulato in violazione dell'obbligo, non come autorizzazione preventiva a una gara o a un affidamento autonomo in presenza di una Convenzione vigente; l'eccezione per acquisti autonomi è invece prevista dal comma 3, in caso di indisponibilità della Convenzione e motivata urgenza. Quanto alla procedura per gli atti aggiuntivi, il TAR ha ritenuto provata la trasmissione e approvazione del Piano dettagliato delle attività revisionato, richiamato nella determina n. 135/2025. Le spese sono state compensate tra le parti costituite e l'interventore; nulla è stato disposto nei confronti della società non costituita.

Norme richiamate

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  L'istanza di accesso proposta nel giudizio è stata dichiarata improcedibile quando, dopo la produzione documentale dell'Amministrazione, è venuto meno l'interesse della ricorrente alla decisione.

• art. 26 l. n. 488/1999

  Costituisce la base normativa del sistema delle Convenzioni Consip cui l'Amministrazione ha aderito.

• art. 1, comma 449, l. n. 296/2006

  Nel rispetto del sistema delle convenzioni di cui agli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni, e 58 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche (...) sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro.

  Per le amministrazioni statali la regola di azione è l'approvvigionamento mediante Convenzioni Consip.

• art. 1, commi 1 e 3, d.l. n. 95/2012, conv. in l. n. 135/2012

  La disposizione del primo periodo del presente comma non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il contratto sia stato stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A., ed a condizione che tra l'amministrazione interessata e l'impresa non siano insorte contestazioni sulla esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza.

  Il quarto periodo del comma 1 opera rispetto alle conseguenze sanzionatorie di un contratto già stipulato in violazione dell'obbligo Consip e non abilita l'Amministrazione a derogare preventivamente all'obbligo in presenza di una Convenzione vigente; il comma 3 disciplina invece l'acquisto autonomo in caso di Convenzione non ancora disponibile e motivata urgenza.

• art. 59, commi 3, 4 e 10, d.lgs. n. 163/2006

  Le stazioni appaltanti non possono ricorrere agli accordi quadro in modo abusivo o in modo da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza.

  Nel caso concreto non vi è stato uso abusivo dell'accordo quadro, poiché l'ordinativo e gli atti aggiuntivi sono stati emessi durante la vigenza della Convenzione e il differimento dell'esecuzione era consentito dal Capitolato.

Massime di principio

• Quando una Convenzione Consip è vigente, le amministrazioni statali sono tenute, in via generale, ad approvvigionarsi mediante essa; la maggiore convenienza economica di un contratto autonomo non costituisce di per sé una deroga preventiva a tale obbligo.
• L'art. 1, comma 1, quarto periodo, d.l. n. 95/2012 non autorizza l'Amministrazione a procedere autonomamente in presenza di una Convenzione Consip vigente, ma esclude determinate conseguenze sanzionatorie per un contratto già stipulato in violazione dell'obbligo, quando ricorrano le condizioni previste dalla norma.
• L'emissione di un ordinativo o di un atto aggiuntivo durante la vigenza della Convenzione Consip non è abusiva per il solo fatto che l'esecuzione delle prestazioni sia differita oltre la scadenza della Convenzione, qualora la disciplina della Convenzione consenta il differimento e stabilisca un termine finale dell'atto attuativo senza imporre un termine iniziale incompatibile con esso.
• Il termine previsto dalla lex specialis per l'avvio dei servizi riferito espressamente all'ordinativo principale di fornitura non si applica automaticamente agli atti aggiuntivi, se la disciplina della Convenzione li assoggetta a una diversa regolazione temporale.
• La violazione della procedura per gli atti aggiuntivi non sussiste quando dagli atti amministrativi risulti che il Piano dettagliato delle attività revisionato è stato trasmesso dal fornitore, verificato e approvato dall'Amministrazione prima dell'emissione dell'atto aggiuntivo.

Come è indicizzato