Sentenza n. 2311/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato da ANAS S.p.A. sull’istanza di regolarizzazione dell’accesso al fondo, presentata il 17 luglio 2025. L’amministrazione aveva comunicato l’avvio del procedimento il 4 agosto 2025 e, l’11 dicembre 2025, aveva trasmesso un preavviso di diniego, ritenendo il progetto contrastante con l’art. 45, comma 3, del regolamento di esecuzione del codice della strada. La ricorrente aveva presentato osservazioni il 20 dicembre 2025 e aveva poi inoltrato un sollecito il 20 febbraio 2026, senza ottenere il provvedimento finale. Ha quindi dedotto la violazione dell’obbligo di conclusione del procedimento con provvedimento espresso, ai sensi dell’art. 2 l. n. 241/1990 e dell’art. 2, comma 2, l.r. Sicilia n. 7/2019, nonché la violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento, trasparenza e giusto procedimento. Nel corso del giudizio ANAS ha comunicato di avere adottato il diniego finale il 29 aprile 2026, chiedendo la declaratoria di improcedibilità e sostenendo anche l’insussistenza del silenzio-inadempimento e la legittimità del diniego.

La decisione

Il TAR ha dichiarato la cessazione della materia del contendere, poiché, dopo la proposizione del ricorso, ANAS ha adottato e prodotto in giudizio il provvedimento espresso conclusivo del procedimento. Non è stata quindi esaminata la legittimità sostanziale del diniego né la sua conformità all’art. 45 del regolamento di esecuzione del codice della strada. Il Collegio ha tuttavia posto le spese a carico dell’amministrazione in applicazione della soccombenza virtuale. Al momento della proposizione del ricorso, infatti, sussistevano i presupposti dell’azione avverso il silenzio ex art. 31 c.p.a.: erano decorsi i termini per la conclusione del procedimento, il preavviso di diniego aveva natura endoprocedimentale e non conclusiva, le osservazioni erano state presentate e il sollecito era rimasto senza riscontro. Il provvedimento finale era stato adottato soltanto il 29 aprile 2026, dopo la notifica e il deposito del ricorso del 20 aprile 2026. Le spese sono state liquidate in euro 1.000,00, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio era procedibile e fondata al momento della proposizione del ricorso, poiché l’amministrazione non aveva concluso il procedimento entro i termini di legge.

• art. 2 l. n. 241/1990

  Impone all’amministrazione l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine previsto.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di diniego è un atto endoprocedimentale e non conclude il procedimento; dopo la presentazione delle osservazioni deve intervenire il provvedimento finale.

• art. 2, comma 2, l.r. Sicilia n. 7/2019

  È richiamato quale fonte dell’obbligo regionale di conclusione del procedimento con provvedimento espresso.

• art. 45, comma 3, regolamento di esecuzione del codice della strada

  È stato indicato da ANAS come parametro sostanziale ostativo alla regolarizzazione dell’accesso, ma la relativa legittimità non è stata esaminata per la cessazione della materia del contendere.

• art. 97 Cost.

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione ai principi di buon andamento, trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 ha natura endoprocedimentale e non equivale al provvedimento conclusivo; l’amministrazione deve adottare un distinto atto finale, anche dopo avere esaminato le osservazioni dell’interessato.
• L’adozione del provvedimento finale dopo la proposizione del ricorso avverso il silenzio determina la cessazione della materia del contendere, quando l’atto sopravvenuto soddisfa la domanda di conclusione espressa del procedimento.
• Ai fini della regolazione delle spese secondo la soccombenza virtuale, occorre verificare se, alla data di proposizione del ricorso, erano già maturati i presupposti dell’azione avverso il silenzio; l’adozione successiva del provvedimento finale non elimina l’inerzia anteriormente verificatasi.
• Il ricorso avverso il silenzio è fondato, ai fini della soccombenza virtuale, quando l’amministrazione non conclude il procedimento entro i termini di legge, nonostante la presentazione dell’istanza, la decorrenza del termine procedimentale e l’eventuale sollecito dell’interessato.

Come è indicizzato