Sentenza n. 2713/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva inizialmente agito contro il silenzio del Comune sulla domanda di autorizzazione allo scarico di acque reflue civili provenienti da un prefabbricato adibito a spogliatoio e servizi igienici, a servizio di un impianto energetico. L'autorizzazione era stata poi rilasciata nell'ottobre 2019 e il giudizio sul silenzio era stato dichiarato improcedibile, mentre era proseguito per la domanda risarcitoria. La società sosteneva che il ritardo dell'amministrazione avesse impedito il collaudo dell'impianto, la fornitura idrica, l'esercizio dell'attività e la vendita del complesso immobiliare, cagionando lucro cessante per € 2.450.000 e danno emergente per € 595.014,887. Con l'appello ha dedotto violazione dell'art. 97 Cost., dell'art. 124 d.lgs. 152/2006, degli artt. 1, 2 e 2-bis l. 241/1990, degli artt. 30 e 34 c.p.a. e degli artt. 1223, 1225, 1227, 1351, 1362, 1456, 1457, 2043 e 2056 c.c., sostenendo la sussistenza dell'illecito dell'amministrazione, del nesso causale tra il ritardo e la mancata alienazione dell'impianto, nonché dei danni derivanti dalla restituzione del doppio della caparra e dai costi di finanziamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello e confermato la reiezione della domanda risarcitoria. Ha ricordato che il risarcimento non consegue automaticamente al ritardo o all'illegittimità dell'azione amministrativa, ma richiede la prova di tutti gli elementi dell'illecito aquiliano: fatto illecito, colpa dell'apparato, evento dannoso ingiusto, danno patrimoniale e nesso causale. Ha inoltre affermato che, nell'azione risarcitoria, opera il principio dispositivo e grava sul danneggiato la prova dei presupposti della responsabilità, senza il temperamento del metodo acquisitivo tipico dell'azione di annullamento. Nel caso concreto, la verificazione aveva evidenziato che il collaudo del sistema antincendio poteva essere effettuato utilizzando l'acqua della vasca di accumulo e che la stessa società aveva previsto nei propri progetti la possibilità di alimentazione mediante autobotte. Non era stata provata la dimensione del serbatoio che avrebbe eventualmente impedito il collaudo dell'impianto di gassificazione. Inoltre, la società non aveva avviato le attività propedeutiche al collaudo, che avrebbe dovuto svolgersi nei sei mesi successivi all'avvio dell'impianto; tale condotta ha eliso la rilevanza causale del ritardo amministrativo. È stata altresì ritenuta decisiva l'assenza di data certa del contratto preliminare posto a fondamento della pretesa, non essendo quindi possibile stabilire se e in quale misura il ritardo avesse inciso sulla mancata stipula del definitivo. Il Collegio ha poi rilevato, comunque, la mancata prova dei danni: non risultava dimostrata la restituzione dei finanziamenti, l'effettivo incasso della caparra, l'inadempimento del preliminare e l'effettivo esborso delle somme derivanti dal decreto ingiuntivo e dall'atto di precetto. La mancata opposizione al decreto ingiuntivo relativo al doppio della caparra è stata inoltre valutata come condotta colposa del danneggiato ai sensi dell'art. 1227, comma 2, c.c., idonea a elidere la rilevanza causale di tale voce di danno. Il mancato incasso del prezzo di vendita non poteva infine essere risarcito senza trasferimento del bene, anche perché il complesso avrebbe potuto essere alienato ad altri soggetti e non erano stati provati successivi tentativi di vendita. La società è stata condannata alle spese del giudizio, liquidate in € 4.000 oltre accessori, e al compenso del verificatore, liquidato in € 300 per spese ed € 4.900 per onorario, detratto l'acconto già ricevuto.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  "risarcimento del danno" da fatto illecito

  La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione richiede la prova congiunta del fatto illecito, dell'evento dannoso ingiusto, del danno patrimoniale, del nesso causale e della colpa dell'apparato amministrativo.

• art. 2697 c.c.

  "chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento"

  Nell'azione risarcitoria grava sul presunto danneggiato la prova di tutti i presupposti della responsabilità dell'amministrazione, secondo il principio dispositivo e il criterio della vicinanza della prova.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  "il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza"

  La mancata opposizione al decreto ingiuntivo relativo al doppio della caparra è stata ritenuta una condotta colposa del danneggiato idonea a elidere la rilevanza causale della relativa voce di danno.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Il ritardo nella conclusione del procedimento può fondare una pretesa risarcitoria solo se risultano provati tutti gli elementi della responsabilità, inclusi il nesso causale e il danno effettivo.

• art. 124 d.lgs. 152/2006

  La disposizione è stata richiamata in relazione all'obbligo di autorizzazione degli scarichi, ma il ritardo nel rilascio del titolo non è stato ritenuto causalmente produttivo dei danni allegati.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria proposta nel processo amministrativo resta soggetta alla prova dei presupposti sostanziali della responsabilità della pubblica amministrazione.

• art. 34 c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata tra le norme dedotte in appello, senza che il Collegio ne abbia tratto una specifica regola decisoria autonoma.

Massime di principio

• Il risarcimento del danno derivante dall'attività amministrativa non è una conseguenza automatica dell'illegittimità o del ritardo dell'amministrazione, ma presuppone la prova di fatto illecito, colpa dell'apparato, evento dannoso ingiusto, danno patrimoniale e nesso causale.
• Quando la pretesa risarcitoria riguarda la lesione di un interesse legittimo pretensivo, il danneggiato deve dimostrare, secondo un giudizio prognostico fondato su certezza o probabilità prossima alla certezza, la spettanza del bene della vita cui aspirava.
• Nell'azione risarcitoria opera il principio dispositivo: il metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento non si estende automaticamente alla domanda di danni, sicché il ricorrente deve provare gli elementi costitutivi della responsabilità dell'amministrazione.
• La condotta colposa del danneggiato che ometta iniziative esigibili per evitare o ridurre il danno può interrompere o elidere il nesso causale, ai sensi dell'art. 1227, comma 2, c.c.
• La prova del nesso causale tra ritardo amministrativo e danno non può essere desunta dalla mera successione temporale degli eventi, quando il pregiudizio avrebbe potuto essere evitato mediante attività propedeutiche o alternative ragionevolmente praticabili.
• Il danno patrimoniale deve essere concretamente provato nella sua effettiva verificazione e consistenza; non è risarcibile il controvalore di un bene che il danneggiato conserva, se non dimostra l'impossibilità di venderlo o di conseguire altrimenti il relativo valore.

Come è indicizzato