Corte di giustizia, Sentenza C-576/22

Inadempimento della Spagna nella disciplina delle zone vulnerabili ai nitrati

La sentenza riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE promosso dalla Commissione europea contro il Regno di Spagna in materia di protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati di origine agricola. La Corte esamina la corretta applicazione della direttiva 91/676/CEE, in particolare con riferimento alla designazione delle zone vulnerabili, ai programmi d’azione e alle misure aggiuntive o rafforzate.

Contesto normativo

La direttiva 91/676 mira a ridurre e prevenire l’inquinamento delle acque causato dai nitrati agricoli. La Corte richiama, tra le altre, le seguenti disposizioni:

• articolo 3, paragrafo 4, sul riesame periodico delle designazioni delle zone vulnerabili;
• articolo 5, paragrafi 4 e 5, sui programmi d’azione e sulle misure aggiuntive;
• articolo 6, paragrafo 1, sul controllo delle concentrazioni di nitrati e sul riesame dello stato eutrofico;
• articolo 10 e allegato V, sulle relazioni periodiche alla Commissione;
• allegato I, sui criteri di individuazione delle acque inquinate o a rischio;
• allegati II e III, sulle misure di buona pratica agricola e sulle misure vincolanti da inserire nei programmi d’azione.

La direttiva è stata trasposta in Spagna con il Real Decreto 261/1996, poi sostituito dal Real Decreto 47/2022.

Fase precontenziosa

La Commissione aveva avviato nel 2015 una procedura EU Pilot, seguita da lettera di costituzione in mora nel 2018 e parere motivato nel 2020. Dopo aver valutato le risposte spagnole, ha ritenuto cessata solo la violazione relativa all’articolo 5, paragrafo 6, ma ha mantenuto le censure sugli articoli 3, paragrafo 4, e 5, paragrafi 4 e 5.

Prima censura: mancata designazione di zone vulnerabili

La Commissione contestava il mancato inserimento, come zone vulnerabili, delle aree di assorbimento corrispondenti a diversi punti di controllo situati in varie comunità autonome. La Corte ricorda che, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, e dell’allegato I, una zona deve essere designata come vulnerabile quando le acque interessate risultano inquinate o a rischio e i nitrati agricoli contribuiscono in modo significativo all’inquinamento.

La Corte accoglie la censura solo per alcuni punti di controllo, rilevando che:

• per quattro punti nelle Isole Baleari, per tre punti nella Comunità Valenciana e per un punto nella Comunità di Madrid la Spagna non aveva proceduto alla designazione entro la scadenza del termine del parere motivato;
• gli atti adottati successivamente non possono essere presi in considerazione per escludere l’inadempimento;
• per il punto di Madrid TA 53306008, un contributo del 17% dei nitrati agricoli è stato ritenuto significativo sulla base della giurisprudenza richiamata.

La Corte respinge invece la censura per molti altri punti di controllo, sia perché la Commissione ha abbandonato la contestazione nella memoria di replica, sia perché non ha dimostrato in modo sufficiente il contributo significativo dei nitrati agricoli, sia perché la censura era stata ampliata tardivamente con punti non contenuti nell’atto introduttivo.

Seconda censura: programmi d’azione incompleti

La Commissione sosteneva che i programmi d’azione di Aragona, Castiglia-La Mancia, Castiglia e León, Estremadura e Madrid non contenessero tutte le misure vincolanti richieste dall’articolo 5, paragrafo 4, in combinato disposto con gli allegati II e III.

La Corte afferma che i programmi d’azione devono tenere conto dei dati scientifici e tecnici disponibili, ma lo Stato membro può confutare le contestazioni presentando altri studi o dati. Nel caso di specie, la Spagna non ha fornito elementi tecnici idonei a giustificare misure meno rigorose di quelle richiamate dalla Commissione.

La Corte accoglie la censura:

• per Aragona, Castiglia-La Mancia e Castiglia e León, relativamente alle misure sull’uso di fertilizzanti in terreni in pendenza ripida;
• per Estremadura, per la mancanza di misure su immagazzinamento degli effluenti, registri di fertilizzazione e limite annuo per ettaro;
• per Madrid, per l’assenza di indicazioni chiare sulle misure di immagazzinamento temporaneo dei concimi solidi.

Sono irrilevanti gli atti adottati dopo la scadenza del termine del parere motivato.

Terza censura: mancata adozione di misure aggiuntive o rafforzate

La Commissione sosteneva che la Spagna non avesse adottato le misure aggiuntive o rafforzate richieste dall’articolo 5, paragrafo 5, né per alcune comunità autonome in cui i dati mostravano un deterioramento o una stagnazione della qualità delle acque, né per l’eutrofizzazione su scala nazionale.

Prima parte: nitrati in Aragona, Castiglia-La Mancia, Castiglia e León e Murcia

La Corte ricorda che le misure aggiuntive devono essere adottate quando risulta che i programmi d’azione non bastano a conseguire gli obiettivi di riduzione e prevenzione dell’inquinamento. È sufficiente, per dimostrare l’insufficienza, che la qualità delle acque non sia migliorata rispetto al periodo precedente.

La Corte accoglie la censura per le quattro comunità indicate, osservando che i dati trasmessi dalla Spagna dimostravano l’assenza di miglioramento e che gli interventi successivi o nazionali invocati non potevano essere considerati. Ribadisce inoltre che l’obbligo di adottare misure aggiuntive sorge già alla prima constatazione della necessità, senza attendere un esito negativo protratto nel tempo.

Seconda parte: eutrofizzazione sull’intero territorio nazionale

Su questo punto la Corte respinge la censura. Pur richiamando il principio per cui l’eutrofizzazione rientra nel concetto di inquinamento rilevante ai fini della direttiva, osserva che la Commissione non ha dimostrato in modo sufficiente che la qualità delle acque non fosse migliorata in relazione all’eutrofizzazione nel periodo considerato. La censura non può essere accolta solo perché la metodologia spagnola potrebbe aver sottostimato il fenomeno, poiché la Commissione non aveva fondato una specifica contestazione sui relativi articoli della direttiva.

Dispositivo

La Corte dichiara che la Spagna è venuta meno agli obblighi derivanti dalla direttiva 91/676/CEE:

• per la mancata designazione di alcune zone vulnerabili nelle Isole Baleari, nella Comunità di Madrid e nella Comunità Valenciana;
• per la mancata previsione di tutte le misure vincolanti necessarie nei programmi d’azione di Aragona, Castiglia-La Mancia, Castiglia e León, Estremadura e Madrid;
• per la mancata adozione di misure aggiuntive o azioni rafforzate per Aragona, Castiglia-La Mancia, Castiglia e León e Murcia.

Il ricorso è respinto per il resto e le spese sono poste a carico di ciascuna parte per la propria quota.

Principi affermati

La sentenza conferma che:

• la designazione delle zone vulnerabili va aggiornata periodicamente sulla base dei dati sulle acque effettivamente inquinate o a rischio;
• i programmi d’azione devono contenere tutte le misure vincolanti richieste dagli allegati della direttiva;
• quando le misure ordinarie non bastano, lo Stato deve adottare senza indugio misure aggiuntive o rafforzate;
• ai fini dell’accertamento dell’inadempimento conta la situazione esistente alla scadenza del termine del parere motivato, non gli sviluppi successivi.