Tribunale, Sentenza T-758/16

Annullamento del diniego BCE di escludere dal coefficiente di leva finanziaria le esposizioni connesse al risparmio regolamentato francese trasferito alla CDC

La pronuncia riguarda un ricorso diretto proposto da Crédit agricole SA avverso una decisione della BCE adottata nell’ambito della vigilanza prudenziale bancaria. Il Tribunale è chiamato a stabilire se, ai sensi dell’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento (UE) n. 575/2013, la BCE potesse negare l’esclusione dal coefficiente di leva finanziaria delle esposizioni derivanti da depositi regolamentati che la banca era obbligata per legge a trasferire alla Caisse des dépôts et consignations.

Fatti e procedimento

Crédit agricole, ente creditizio significativo sottoposto alla vigilanza diretta della BCE, aveva chiesto il 5 maggio 2015 di poter escludere dal calcolo della leva finanziaria le esposizioni costituite dagli importi raccolti tramite livret A, LEP e LDD e trasferiti alla CDC. La BCE aveva inizialmente trasmesso un progetto di diniego, poi adottato la decisione finale il 24 agosto 2016. Il ricorso ex articolo 263 TFUE mirava all’annullamento di tale decisione; la Repubblica di Finlandia è intervenuta a sostegno della BCE.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama anzitutto l’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), e l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1024/2013, che attribuiscono alla BCE compiti di vigilanza prudenziale e impongono l’applicazione del pertinente diritto dell’Unione. La disposizione centrale è l’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013, che consente all’autorità competente di autorizzare l’esclusione dal denominatore della leva finanziaria di esposizioni verso un organismo del settore pubblico, trattate conformemente all’articolo 116, paragrafo 4, e derivanti da depositi che l’ente è tenuto per legge a trasferire a tale organismo per investimenti d’interesse generale.

Sono inoltre richiamati:

• l’articolo 116, paragrafo 4, e l’articolo 114, paragrafo 4, del regolamento n. 575/2013, per il trattamento prudenziale delle esposizioni verso organismi del settore pubblico;
• l’articolo 412, paragrafo 1, del medesimo regolamento e l’articolo 26 del regolamento delegato (UE) 2015/61, in relazione al rischio di liquidità;
• le definizioni di esposizione, rischio operativo e rischio di leva finanziaria eccessiva contenute nell’articolo 5, punto 1, nell’articolo 4, paragrafo 1, punto 52, e nell’articolo 4, paragrafo 1, punto 94, del regolamento n. 575/2013;
• il regolamento delegato (UE) 2015/62, che ha inserito l’articolo 429, paragrafo 14.

Motivi del ricorso

Crédit agricole deduceva tre motivi:

• errore di diritto nell’interpretazione del regolamento n. 575/2013, in particolare perché la BCE avrebbe svuotato di contenuto l’articolo 429, paragrafo 14;
• errori manifesti di valutazione del rischio prudenziale e del rischio di leva finanziaria, con omesso esame delle circostanze rilevanti;
• violazione del principio di proporzionalità. Il Tribunale esamina congiuntamente i primi due motivi e non si pronuncia sul terzo, poiché i primi due sono accolti.

Ragionamento della Corte: limiti del potere discrezionale della BCE

Il Tribunale riconosce che la BCE dispone di un ampio margine di valutazione nell’applicazione dell’articolo 429, paragrafo 14. Tuttavia, questo potere deve essere esercitato senza violare gli obiettivi della deroga e senza privarla di effetto utile. In tale contesto, la Corte distingue due piani:

• la finalità generale del coefficiente di leva finanziaria, che è non risk-based e mira a prevenire l’eccessivo indebitamento;
• la finalità specifica dell’articolo 429, paragrafo 14, che consente di escludere, in casi particolari, esposizioni a basso rischio e non derivanti da una scelta di investimento dell’ente.

Il Tribunale osserva che la deroga è stata concepita per esposizioni verso organismi del settore pubblico che, grazie a una garanzia dello Stato, hanno un rischio molto basso e possono essere trattate, in sostanza, come esposizioni sovrane. Ne consegue che l’autorità competente deve operare un bilanciamento concreto tra la logica generale della leva finanziaria e la ratio della deroga.

Illegittimità dei motivi addotti dalla BCE

Il Tribunale censura anzitutto i motivi fondati sul trattamento contabile del risparmio regolamentato e sull’obbligo della banca di rimborsare i depositanti anche se la CDC non restituisce le somme. Tali elementi sono considerati inerenti proprio alle esposizioni contemplate dall’articolo 429, paragrafo 14 e, quindi, non possono giustificare il diniego della deroga senza svuotarla di effetto utile.

In particolare, la BCE aveva ipotizzato, per giustificare il rischio residuo, l’insolvenza dello Stato francese. Il Tribunale ritiene che un semplice richiamo astratto a tale eventualità, senza valutarne la plausibilità, equivalga a rendere in pratica inapplicabile la deroga.

Il periodo di adeguamento tra i flussi con la CDC e il rischio di leva finanziaria

Quanto al motivo relativo al ritardo temporale tra i movimenti dei depositi e la loro copertura da parte della CDC, il Tribunale osserva che la BCE aveva ricondotto tale elemento a un rischio di leva finanziaria eccessiva pur riconoscendo che non integrava un rischio di liquidità ai fini dell’articolo 412 e del regolamento delegato 2015/61. La Corte rileva che i rischi da leva finanziaria eccessiva si manifestano proprio in situazioni di carenza di liquidità, ma afferma che la BCE non aveva effettuato un esame concreto delle caratteristiche del risparmio regolamentato.

Il Tribunale richiama anche la relazione dell’ABE del 15 dicembre 2015, secondo cui, quando gli afflussi e i deflussi relativi a depositi regolamentati sono compensati con cadenza almeno mensile e il fondo pubblico è obbligato a rimborsare la banca, non sussiste rischio di liquidità. La BCE avrebbe dovuto verificare, alla luce della garanzia statale e delle specificità del sistema, se ritiri di tale risparmio potessero ragionevolmente indurre la banca a dismissioni forzate prima dei trasferimenti della CDC.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale conclude che tutti i motivi su cui la BCE aveva fondato il diniego erano viziati da illegittimità: essi o prendevano in considerazione elementi intrinseci alla deroga, o erano formulati in modo astratto e insufficiente, senza un esame delle circostanze pertinenti. Per questo motivo accoglie i primi due motivi del ricorso e annulla la decisione impugnata, senza esaminare il terzo.

Principi affermati

La sentenza afferma che, nell’applicare l’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013, la BCE deve:

• interpretare la deroga in modo coerente con la sua finalità specifica;
• evitare motivazioni che la svuotino di effetto utile;
• svolgere un esame accurato, imparziale e concreto delle circostanze del caso;
• non basare il diniego su mere ipotesi astratte, come la semplice possibilità di insolvenza dello Stato, senza verificarne la plausibilità. In presenza di tali omissioni o errori, il diniego della deroga è illegittimo.