Sentenza del 14/04/2023 n. 71 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Impugnazione degli art. 1, commi 172, 174, 563 e 564 della legge n. 234/2021 perché, pur incrementando la dotazione del Fondo di solidarietà comunale (FSC), hanno introdotto vincoli di destinazione su quote del Fondo per finanziare asili nido, trasporto per studenti disabili e servizi sociali. La Regione contestava la violazione degli artt. 5 e 119 Cost. (in particolare il divieto di vincoli di destinazione sul fondo perequativo previsto dal comma 3, il principio di tipicità degli strumenti perequativi e la tutela dell'autonomia finanziaria degli enti locali).

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni proposte dalla Regione Liguria. Ha ritenuto che il petitum del ricorso fosse manipolativo perché mirava a ottenere dalla Corte una riformulazione normativa che conservasse lo stanziamento ma eliminasse il vincolo di destinazione, soluzione che non è l'unica possibile e implicherebbe una supplenza della Corte alla discrezionalità legislativa. Pur dichiarando l'inammissibilità, la Corte ha richiamato criticamente la fattispecie: ha evidenziato la illegittima ibridazione fra perequazione generale (art. 119, comma 3) e perequazione speciale (art. 119, comma 5), sottolineando che le componenti speciali non possono essere innestate nel medesimo FSC senza una collocazione e regole distinte e senza coerenti meccanismi di tutela dei LEP. La Corte ha invitato il legislatore ad intervenire tempestivamente per correggere la situazione.

Norme richiamate

• Costituzione, art. 5

  Rilevato come principio autonomista leso dall'introduzione di vincoli di destinazione che incidono sull'autonomia finanziaria degli enti locali.

• Costituzione, art. 119, comma 1

  Richiamato in relazione al principio dell'autonomia finanziaria degli enti locali e all'ingerenza statale nei finanziamenti delle funzioni locali.

• Costituzione, art. 119, comma 3

  Interpretato dalla Corte nel senso che il fondo perequativo deve essere senza vincoli di destinazione e ripartito secondo criteri perequativi (minore capacità fiscale per abitante); pertanto componenti vincolate non dovrebbero essere allocate nel medesimo fondo.

• Costituzione, art. 119, comma 4

  Richiamato per sottolineare che le funzioni devono essere integralmente finanziate dalle risorse proprie, compartecipazioni e quote del fondo perequativo senza vincolo, a tutela dell'autonomia finanziaria.

• Costituzione, art. 119, comma 5

  Individuata come la norma che autorizza interventi speciali statali a favore di determinati enti con risorse vincolate; la Corte ha sottolineato che tali interventi devono avere una collocazione distinta e regole coerenti (es. meccanismi sanzionatori o sostitutivi) e non possono essere innestati nel FSC.

• Legge 30 dicembre 2021, n. 234 (art. 1, commi 172, 174, 563, 564)

  art. 1, commi 172, 174, 563, 564

  Norme impugnate: aumentano la dotazione del FSC ma vincolano quote per asili nido, trasporto disabili e servizi sociali; la Corte le ha analizzate criticamente ma ha dichiarato inammissibile la questione perché il ricorso chiedeva una riformulazione normativa alternativa.

• Legge 11 dicembre 2016, n. 232 (art. 1, comma 449)

  art. 1, comma 449, lettere d-quinquies, d-sexies, d-octies

  Quadro normativo ordinario richiamato che disciplina le componenti del FSC; la modifica delle lettere indicate ha introdotto le componenti vincolate contestate.

• Legge 5 maggio 2009, n. 42

  Fonte primaria del modello di federalismo fiscale e dei principi di perequazione e fabbisogni standard; la Corte richiama la disciplina originaria che prevedeva l'assenza di vincoli di destinazione sul fondo perequativo.

• Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23

  Norma di riferimento sul federalismo fiscale municipale citata nella ricostruzione storica dell'attuazione dell'art. 119 Cost.

• Decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216

  Norma sui fabbisogni standard richiamata come base tecnica per la ripartizione perequativa ordinaria.

• Legge n. 228/2012 (art. 1, comma 380, lettera b)

  art. 1, comma 380, lettera b

  Norma che ha istituito il Fondo di solidarietà comunale, storicamente concepito senza vincoli di destinazione.

Massime di principio

• Distinguere sempre tra perequazione generale (art. 119, comma 3) — fondo senza vincoli e ripartito in base a criteri di capacità fiscale e fabbisogni standard — e perequazione speciale (art. 119, comma 5) — interventi vincolati a favore di destinatari determinati: non vanno confuse né confluite nello stesso strumento senza regole distinte.
• L'introduzione di quote vincolate all'interno di un fondo perequativo generale può ledere l'autonomia finanziaria degli enti locali e deve essere evitata o giustificata con una chiara collocazione normativa distinta (es. fondi speciali dedicati).
• Se lo Stato vuol finanziare LEP o interventi speciali è corretto istituire strumenti ad hoc con regole operative, controlli e, se necessario, meccanismi sanzionatori o sostitutivi coerenti (anche ricorso all'art. 120 Cost.) per assicurare il concreto conseguimento degli obiettivi.
• La Corte costituzionale non può sostituirsi al legislatore chiedendo la riformulazione integrale della scelta politica e finanziaria; quando esistono molteplici soluzioni possibili per eliminare un vizio costituzionale, la questione può essere dichiarata inammissibile e la rimessione al legislatore diventa obbligatoria.
• In presenza di vincoli di destinazione inseriti nel FSC, gli enti locali interessati e le regioni possono chiedere al legislatore chiarimenti o forme alternative di finanziamento (es. stanziamenti separati) e prevedere controlli più efficaci per evitare l'inefficacia degli interventi.
• Per ricorrere con successo davanti alla Corte su materie di politica finanziaria è utile che il ricorrente indichi soluzioni normative chiaramente obbligate o univoche; l'assenza di una sola soluzione percorribile espone il ricorso al rischio di inammissibilità per eccesso di supplenza giudiziaria.