Sentenza n. 5365/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti ministeriali, gli accordi e le intese Stato-Regioni e il decreto della Regione Toscana recante l'individuazione delle aziende fornitrici soggette al ripiano e dei relativi importi per gli anni 2015-2018. Ha dedotto, con un unico articolato motivo, l'illegittimità derivata degli atti per l'illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, dell'art. 1, comma 131, lett. b), l. 228/2012 e dell'art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015. Le censure riguardavano, in particolare, la retroattività del meccanismo di payback, la lesione dell'affidamento, la violazione della riserva di legge e dei principi costituzionali ed europei, l'incompatibilità con la disciplina dell'Unione europea in materia di contratti pubblici e concorrenza, nonché difetti di istruttoria e motivazione relativi all'utilizzo dei dati contabili del modello CE, alla distinzione tra costi di beni e servizi e al calcolo del fatturato al lordo dell'IVA. La ricorrente aveva inoltre chiesto il differimento dell'udienza in ragione della pendenza di un giudizio d'appello su analoga materia.

La decisione

Il Collegio ha respinto l'istanza di differimento, rilevando che la pendenza di un giudizio d'appello e la fissazione di un'udienza futura non costituiscono, di per sé, un caso eccezionale incidente sul diritto di difesa ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. Nel merito, ha deciso con sentenza semplificata ai sensi dell'art. 74 c.p.a., richiamando precedenti conformi e la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024. Ha ritenuto che il payback per gli anni 2015-2018 sia una misura ragionevole e proporzionata di contribuzione solidaristica, compatibile con la riserva di legge, con il principio di irretroattività e con la tutela dell'affidamento, poiché il tetto di spesa e l'obbligo di ripiano erano conoscibili dagli operatori già dal 2015 e le disposizioni del 2022 hanno reso operative procedure già previste. Ha escluso anche l'incompatibilità con i principi europei in materia di contratti pubblici e concorrenza, poiché il payback opera esternamente sui rapporti patrimoniali complessivi dell'impresa e non modifica i singoli contratti né gli esiti delle gare; non è stata dimostrata l'azzeramento dei margini di utile o la non remuneratività delle offerte. Ha ritenuto infondate le censure relative ai criteri contabili, giudicando legittimo l'utilizzo di criteri uniformi basati sui dati del modello CE e sul fatturato al lordo dell'IVA, con onere delle imprese di contabilizzare correttamente i costi dei servizi accessori. Quanto al decreto regionale, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario: l'atto regionale svolge attività vincolata e tecnico-contabile, limitandosi a recepire dati e compiere operazioni matematiche, dando luogo a un rapporto obbligatorio patrimoniale incidente su diritti soggettivi. Ha indicato la possibilità di riassumere o riproporre la domanda davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Nel resto il ricorso è stato respinto. Le spese sono state integralmente compensate per l'evoluzione della giurisprudenza sulla materia.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  La ricorrente ne ha dedotto l'illegittimità costituzionale quale fondamento normativo del meccanismo di contenimento della spesa sanitaria e di ripiano.

• art. 1, comma 131, lett. b), l. 228/2012

  La ricorrente ne ha dedotto l'illegittimità costituzionale nell'ambito delle censure rivolte al meccanismo di payback.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  La disciplina è stata ritenuta applicabile al payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018; il comma 9-bis ha reso operative procedure già previste senza introdurre un obbligo imprevedibile.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il differimento dell'udienza è ammesso solo in presenza di eccezionali presupposti direttamente incidenti sul diritto di difesa; la mera pendenza di un appello non è sufficiente.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione con sentenza semplificata quando il giudice può decidere sulla base di precedenti conformi e non ravvisa ragioni per discostarsene.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice ordinario dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso la violazione della riserva di legge, ritenendo determinati dalla disciplina i soggetti, l'oggetto, la misura e la procedura del contributo solidaristico.

• art. 140/2024 Corte costituzionale

  La sentenza, richiamata dal TAR, ha ritenuto ragionevole e proporzionato il payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 e compatibile con i principi di irretroattività e tutela dell'affidamento.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali quando l'obbligo di ripiano, il tetto di spesa e i criteri essenziali siano previsti o conoscibili sulla base della disciplina vigente, poiché costituisce una misura solidaristica di bilanciamento tra tutela della salute e sostenibilità della spesa sanitaria.
• La successiva disciplina attuativa non è retroattiva né lesiva dell'affidamento quando si limita a rendere operative procedure già previste e gli operatori erano già consapevoli dell'esistenza del tetto di spesa e del possibile obbligo di ripiano.
• Il payback, incidendo ab externo sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore, non modifica il contenuto dei singoli contratti pubblici né gli esiti delle gare e non viola i principi di concorrenza se non sia dimostrato che abbia reso le offerte non remunerative o azzerato i margini di utile.
• Gli atti regionali che individuano i fornitori soggetti al ripiano e quantificano gli importi mediante recepimento di dati contabili e svolgimento di operazioni matematiche predeterminate esercitano attività vincolata e tecnico-contabile; le relative controversie concernono diritti soggettivi e spettano alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La mera pendenza di un giudizio d'appello su una controversia analoga non integra, da sola, un eccezionale impedimento al diritto di difesa idoneo a giustificare il differimento dell'udienza.

Come è indicizzato