Sentenza n. 3495/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale relativo a un intervento su un complesso immobiliare sito nei Nuclei di antica formazione, soggetto a vincolo paesaggistico. Il progetto prevedeva opere di adeguamento energetico, sismico e strutturale, riorganizzazione interna, limitate modifiche di sagoma e volumetria, interventi sulle facciate, riqualificazione di aree private e cambio di destinazione d'uso parziale da direzionale a commerciale. Il Comune aveva inizialmente contestato la qualificazione dell'intervento come ristrutturazione edilizia, ritenendolo una nuova costruzione, e aveva richiesto la previa approvazione di un piano attuativo. Nel diniego finale aveva inoltre rilevato asserite incongruenze sulle altezze, la rilevanza urbanistica del cambio d'uso, la mancanza di relazione agronomica, l'assenza del parere AMSA e la necessità del piano attuativo. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, violazione dell'art. 10-bis e dell'art. 3 della legge n. 241/1990 per difformità tra preavviso e provvedimento finale e per difetto di motivazione; violazione dell'art. 20, comma 5, del d.P.R. n. 380/2001 e dell'art. 38, comma 5, della legge regionale n. 12/2005; erronea qualificazione dell'intervento ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380/2001; violazione delle norme tecniche del PGT relative ai Nuclei di antica formazione; violazione delle norme sulla pianificazione attuativa e sulla competenza degli organi comunali; eccesso di potere per carenza istruttoria, travisamento, manifesta irragionevolezza, contraddittorietà e illogicità.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego e gli atti presupposti nei limiti dell'interesse, ordinando al Comune di riesaminare il progetto entro sessanta giorni. Il Collegio ha ritenuto che le opere di demolizione e ricostruzione interessassero soltanto una parte marginale dell'edificio, pari al 18,71% della volumetria, con una traslazione della superficie lorda demolita pari al 3% del volume esistente, senza modifica del sedime e senza incremento sostanziale della volumetria. La prevalenza delle opere interne, degli adeguamenti strutturali e degli interventi di miglioramento prestazionale, insieme alla conservazione dell'identità e dell'assetto architettonico e planivolumetrico, imponeva di qualificare l'intervento come ristrutturazione edilizia e non come nuova costruzione. La valutazione deve essere complessiva e non atomistica, sicché le innovazioni necessarie all'adeguamento antisismico, all'accessibilità, agli impianti tecnologici e all'efficientamento energetico non trasformano di per sé l'intervento in nuova costruzione. Il TAR ha inoltre interpretato la clausola di salvezza dell'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380/2001 nel senso che gli strumenti urbanistici possono ampliare, per le zone A e assimilate, i limiti della ristrutturazione edilizia senza determinare la riqualificazione dell'intervento come nuova costruzione. Poiché l'intervento era conservativo, insisteva su un edificio esistente e non determinava una significativa variazione del carico urbanistico, non era necessaria la previa approvazione di un piano attuativo; le linee di indirizzo comunali non erano applicabili. Le carenze relative alla relazione agronomica e al parere AMSA, comunque prodotto in atti, erano superabili mediante soccorso istruttorio e non potevano giustificare il diniego. Le restanti censure sono state assorbite. Le spese sono state compensate, con rifusione del contributo unificato alla ricorrente.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lettera d), d.P.R. n. 380/2001

  nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi … con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico

  La qualificazione dell'intervento deve essere effettuata globalmente, considerando la conservazione dell'identità dell'edificio, l'assenza di sostanziali incrementi volumetrici e l'impatto complessivo sul territorio; le innovazioni necessarie agli adeguamenti tecnici non determinano automaticamente una nuova costruzione.

• art. 3, comma 1, lettera d), ultimo periodo, d.P.R. n. 380/2001

  fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A

  La clausola di salvezza consente alle leggi e agli strumenti urbanistici di ampliare, nelle zone A o assimilate, l'ambito della ristrutturazione edilizia; l'intervento resta qualificato come ristrutturazione edilizia quando rientra nei limiti derogatori previsti.

• art. 19, comma 2, lettera c), e comma 4, lettera b), Norme di Attuazione del Piano delle Regole del PGT del Comune di Milano

  alla ristrutturazione edilizia, … con mantenimento della sagoma, del sedime e della facciata prospettante lo spazio pubblico

  Per gli immobili con valore estetico-culturale-ambientale nei Nuclei di antica formazione sono ammissibili interventi sino alla ristrutturazione edilizia, con possibilità di una diversa tipologia di intervento previo parere favorevole della Commissione per il Paesaggio.

• art. 41-quinquies, sesto comma, legge n. 1150/1942

  L'obbligo di pianificazione attuativa riguarda gli interventi di nuova costruzione che superino determinati limiti dimensionali o si collochino in zone non adeguatamente urbanizzate; non si applica a un intervento conservativo privo di significativa variazione del carico urbanistico.

• art. 20, comma 5, d.P.R. n. 380/2001

  Le carenze documentali o gli aspetti di dettaglio superabili non possono fondare il diniego quando l'amministrazione può attivare il soccorso istruttorio.

• art. 38, comma 5, legge regionale Lombardia n. 12/2005

  Conferma la possibilità di superare mediante soccorso istruttorio le carenze documentali nell'iter di rilascio del titolo edilizio.

• art. 10-bis legge n. 241/1990

  La decisione richiama la necessità di coerenza tra comunicazione dei motivi ostativi e provvedimento finale, anche se le relative censure sono state assorbite dopo l'accoglimento delle doglianze principali.

Massime di principio

• La qualificazione di un intervento edilizio come ristrutturazione edilizia o nuova costruzione deve essere compiuta mediante una valutazione complessiva dell'opera, considerando l'identità dell'edificio, la continuità e contestualità tra demolizione e ricostruzione, la prevalenza delle opere sull'edificio esistente, l'assenza di sostanziali incrementi volumetrici e l'impatto sul carico urbanistico; non rilevano, isolatamente considerate, limitate modifiche di sagoma, materiali, distribuzione interna o destinazione d'uso.
• Gli interventi di adeguamento antisismico, accessibilità, impianti tecnologici ed efficientamento energetico, se funzionali alla riqualificazione di un edificio esistente, rientrano nella ristrutturazione edilizia e non determinano di per sé una nuova costruzione.
• La clausola di salvezza prevista dall'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380/2001 consente agli strumenti urbanistici di ampliare, nelle zone omogenee A o assimilate, l'ambito degli interventi qualificabili come ristrutturazione edilizia; quando l'intervento rientra nella deroga urbanistica, conserva tale qualificazione e non diventa automaticamente nuova costruzione.
• La previa approvazione di un piano attuativo non è necessaria per un intervento di riqualificazione conservativa su un edificio esistente quando l'opera non comporta una significativa trasformazione territoriale né un aumento rilevante del carico urbanistico, anche se presenta limitate modifiche di sagoma o destinazione d'uso.
• Le carenze documentali o gli adempimenti istruttori di rilievo secondario, ove non impediscano la valutazione sostanziale del progetto e siano suscettibili di regolarizzazione, devono essere trattati mediante soccorso istruttorio e non possono giustificare direttamente il diniego del titolo edilizio.

Come è indicizzato