Parere n. 1371/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario, con istanza cautelare, proposto dalla Provincia di Pisa contro il Ministero dell'istruzione e del merito e nei confronti di Provincia di Massa Carrara per l’annullamento: a) della nota prot. n.0030692 del 9 maggio 2022 del Ministero dell’istruzione - Unità di Missione PNRR avente ad oggetto l’esclusione dell’intervento candidato dalla Provincia di Pisa per l’edificio scolastico “Concetto Marchesi” di Pisa, sede di istituti di istruzione secondaria superiore; b) ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi inclusi i verbali nei quali è stata esaminata la candidatura della Provincia di Pisa ed è stata esclusa e nei quali è stata stilata la graduatoria, nella parte in cui non è incluso l’intervento CUP:E51B22000710006, nonché ivi compresi gli atti di approvazione della graduatoria nella parte in cui non è incluso il predetto intervento; c) ove occorra e in quanto lesivo, e nei limiti del proprio interesse, in parte qua, l’avviso pubblico prot. n. AOODGEFID del 2 dicembre 2021 del Ministero dell’istruzione- Unità di missione per il piano di ripresa e resilienza e, in particolare, nella parte in cui, nell’Allegato 1- Definizioni ha dato la definizione di “demolizione” e di “edificio pubblico adibito ad uso scolastico”.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione dell'esclusione dal finanziamento PNRR del progetto di demolizione e ricostruzione dell'edificio scolastico "Concetto Marchesi" di Pisa.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La Provincia di Pisa ha impugnato la nota ministeriale del 9 maggio 2022 e gli atti connessi, con cui è stata esclusa dalla procedura PNRR per la realizzazione di nuove scuole mediante sostituzione edilizia. Il progetto prevedeva la demolizione dell'edificio scolastico "Concetto Marchesi", ma non dell'edificio destinato a palestra, piscina e mensa. La ricorrente ha dedotto: difetto e insufficienza della motivazione; carenza di istruttoria, erroneità dei presupposti, travisamento e illogicità; violazione della lex specialis, del principio di tassatività delle cause di esclusione e del favor partecipationis; contrasto dell'avviso con il PNRR, con il decreto ministeriale n. 343 del 2021 e con l'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001; ulteriore carenza di istruttoria e ingiustizia manifesta, anche in ragione dell'inserimento del progetto nell'elenco regionale e del punteggio conseguito. È stata inoltre proposta istanza cautelare.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso ammissibile, escludendo l'applicazione del rito speciale introdotto successivamente al provvedimento impugnato per le controversie relative a procedure finanziate con risorse PNRR. Nel merito, ha ritenuto infondati tutti i motivi esaminati. L'art. 5, comma 1, lettera a), dell'avviso richiedeva la demolizione di uno o più edifici scolastici e l'allegato 1 definiva la demolizione come abbattimento di tutte le unità strutturali e/o corpi di fabbrica componenti l'edificio o gli edifici oggetto di sostituzione. Ne deriva che il finanziamento riguardava sostituzioni edilizie integrali, non interventi parziali. Tale requisito era conoscibile prima della partecipazione e la sua inosservanza costituiva causa di esclusione ai sensi dell'art. 5, comma 2, lettera a), dell'avviso. La previsione è stata ritenuta coerente con gli obiettivi PNRR di efficientamento energetico e conseguimento del target Super NZEB, raggiungibili mediante la sostituzione integrale dell'edificio. Il progetto della Provincia di Pisa, limitato all'edificio scolastico e non esteso alla struttura comprendente palestra, piscina e mensa, non rispettava quindi il requisito. Gli atti progettuali e le schede SNAES indicavano inoltre un unico codice edificio e una palestra propria dell'edificio scolastico, evidenziando la connessione distributiva e funzionale e l'assenza di prova dell'autonomia delle strutture. Il primo e il quinto motivo sono stati ritenuti inconferenti; il secondo, il terzo e il quarto infondati. L'esame definitivo del ricorso ha assorbito l'istanza cautelare. Il parere è quindi nel senso del rigetto del ricorso.
Osservazioni
Motivo a) - Motivazione dell'esclusione
La censura di difetto e insufficienza della motivazione è infondata. L'esclusione trovava fondamento nell'art. 5, comma 1, lettera a), dell'avviso e nella definizione di demolizione contenuta nell'allegato 1; la motivazione dell'atto era quindi coerente con il requisito di demolizione integrale e con il contenuto del progetto presentato.
Motivo b) - Istruttoria, presupposti e autonomia degli edifici
La censura è infondata. Gli atti progettuali e le schede SNAES evidenziavano un unico codice edificio, una palestra propria dell'edificio scolastico e l'assenza di ulteriori edifici con uso comune. La connessione distributiva e funzionale tra l'edificio scolastico e la struttura comprendente palestra, piscina e mensa impediva di considerarli autonomi ai fini del finanziamento.
Motivo c) - Lex specialis, tassatività e favor partecipationis
La censura è infondata. L'art. 5, comma 1, lettera a), letto insieme all'allegato 1, definiva in modo conoscibile il requisito della demolizione integrale. L'inosservanza delle condizioni del comma 1 costituiva espressamente causa di esclusione ai sensi dell'art. 5, comma 2, lettera a), dell'avviso.
Motivo d) - PNRR, decreto ministeriale n. 343/2021 e art. 3 d.P.R. n. 380/2001
La censura è infondata. La previsione della sostituzione edilizia integrale è stata ritenuta coerente con la misura PNRR e con i relativi obiettivi di efficientamento energetico e transizione ecologica. Non è stata ravvisata un'illegittima introduzione, nell'avviso, di requisiti incompatibili con il PNRR o con il decreto ministeriale n. 343 del 2021.
Motivo e) - Carenza di istruttoria e ingiustizia manifesta
La censura è infondata. Il punteggio attribuito dalla Regione Toscana e la coerenza del progetto con la programmazione regionale non superavano il mancato rispetto del requisito di ammissibilità previsto dall'avviso. La limitazione dell'intervento al solo edificio scolastico non consentiva l'ammissione al finanziamento.
Norme richiamate
d.P.R. 1199/1971
Il ricorso straordinario costituisce il rimedio nel quale il parere del Consiglio di Stato definisce la controversia nel merito.
art. 5, comma 1, lettera a), dell'avviso pubblico prot. n. 48048 del 2 dicembre 2021
le candidature per la realizzazione di nuovi edifici pubblici adibiti ad uso scolastico devono osservare tutte le seguenti condizioni: a) la demolizione di uno o più edifici adibiti ad uso scolastico, censiti nell’Anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica
La disposizione delimita il perimetro delle fattispecie ammesse al finanziamento e, integrata dall'allegato 1, richiede la demolizione integrale dell'edificio o degli edifici oggetto di sostituzione.
art. 5, comma 2, lettera a), dell'avviso pubblico prot. n. 48048 del 2 dicembre 2021
per la costruzione della nuova scuola non sono ammesse a finanziamento: a) proposte che non rispettino le condizioni previste dal comma 1 del presente articolo
L'inosservanza dei requisiti del comma 1 costituisce causa espressa di esclusione dal finanziamento.
Allegato 1 all'avviso pubblico prot. n. 48048 del 2 dicembre 2021
abbattimento di tutte le unità strutturali e/o corpi di fabbrica che compongono l’edificio o gli edifici oggetto di sostituzione edilizia
La definizione di demolizione chiarisce che la sostituzione edilizia finanziabile deve essere integrale e non può limitarsi a singole porzioni o unità strutturali.
art. 5, comma 1, lettera h), dell'avviso pubblico prot. n. 48048 del 2 dicembre 2021
target energetico Super NZEB
L'obiettivo energetico rafforza la coerenza della demolizione e ricostruzione integrale, ritenuta funzionale al miglioramento degli standard energetici dell'intero edificio.
art. 3 l. 241/1990
La censura relativa all'obbligo di motivazione è stata respinta perché l'esclusione risultava fondata sui requisiti dell'avviso e sulla definizione di demolizione contenuta nell'allegato integrante la lex specialis.
art. 3 d.P.R. 380/2001
Il richiamo alla disposizione non conduce all'illegittimità dell'avviso, ritenuto coerente con la misura PNRR e con la previsione della sostituzione edilizia integrale.
art. 3 d.l. 7 luglio 2022, n. 85 e art. 12-bis d.l. 16 giugno 2022, n. 68
Il rito speciale per le controversie relative a procedure finanziate con risorse PNRR non è applicabile, poiché introdotto successivamente al provvedimento impugnato.
art. 112 c.p.c.
Il Collegio ha richiamato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato per giustificare l'esame delle questioni rilevanti e l'assorbimento delle censure non espressamente esaminate.
Massime di principio
- Quando una lex specialis di finanziamento pubblico richiede la demolizione di edifici ai fini della sostituzione edilizia e definisce la demolizione come abbattimento di tutte le unità strutturali o corpi di fabbrica componenti l'edificio, il requisito deve essere inteso come demolizione integrale e non come demolizione di sole porzioni o unità strutturali.
- La definizione contenuta in un allegato espressamente richiamato come parte integrante e sostanziale dell'avviso concorre a delimitare i requisiti di ammissibilità e può rendere conoscibile ai partecipanti la causa di esclusione derivante dalla loro inosservanza.
- In una procedura di finanziamento PNRR, la previsione della sostituzione edilizia integrale può essere ritenuta coerente con obiettivi di efficientamento energetico complessivo dell'edificio, quando il conseguimento del target energetico richieda l'intervento sull'intero organismo edilizio.
- Ai fini dell'ammissione a un finanziamento pubblico, l'unicità del codice risultante dall'anagrafe edilizia e la qualificazione di una struttura come pertinenza o attrezzatura propria dell'edificio scolastico costituiscono elementi probatori rilevanti per escludere l'autonomia funzionale di immobili asseritamente distinti.
- L'esame definitivo del ricorso straordinario può assorbire l'istanza cautelare, quando la decisione di merito definisce stabilmente la controversia e non residua una concreta esigenza cautelare.
Esclusione dal finanziamento PNRR per la sostituzione edilizia di un complesso scolastico
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto dalla Provincia di Pisa contro il Ministero dell'istruzione e del merito per l'annullamento dell'esclusione di un progetto di demolizione e ricostruzione dell'edificio scolastico "Concetto Marchesi" dalla procedura PNRR relativa alla costruzione di nuove scuole mediante sostituzione di edifici.
Premesse e richiesta
La Provincia aveva candidato un intervento riguardante l'edificio scolastico che ospitava due istituti di istruzione secondaria superiore. Il complesso comprendeva anche una struttura destinata a palestra, piscina e mensa. Il Ministero ha escluso la candidatura perché il progetto prevedeva la demolizione soltanto di unità strutturali e/o porzioni dell'edificio e non dell'intero organismo edilizio rilevante ai fini dell'avviso.
La Provincia ha impugnato la nota di esclusione, la graduatoria e gli atti connessi, deducendo cinque gruppi di censure: difetto di motivazione; carenza di istruttoria e travisamento dei fatti; violazione della lex specialis e dei principi di tassatività delle cause di esclusione e favor partecipationis; contrasto dell'avviso con il PNRR, il decreto ministeriale n. 343 del 2021 e l'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001; ulteriore carenza di istruttoria e ingiustizia manifesta. È stata proposta anche istanza cautelare.
Parere interlocutorio e integrazione istruttoria
Con il parere interlocutorio n. 729/2023 la Sezione ha richiesto al Ministero di trasmettere alla Provincia la relazione istruttoria, acquisire le sue controdeduzioni e produrre la documentazione progettuale e anagrafica richiamata dalle parti, inclusi gli elementi relativi al Sistema nazionale dell'anagrafe dell'edilizia scolastica.
Il Ministero ha poi ribadito l'infondatezza del ricorso, sottolineando l'assenza di prova del periculum in mora e l'esigenza di non compromettere le tempistiche PNRR, le milestone e i target europei. La Provincia ha chiesto la definizione del procedimento.
Ammissibilità del ricorso
La Sezione ha ritenuto il ricorso ammissibile. Il rito speciale previsto per le controversie relative a procedure amministrative finanziate con risorse PNRR non era applicabile, poiché introdotto successivamente all'adozione del provvedimento di esclusione impugnato.
Requisito della demolizione integrale
Il punto centrale della decisione è rappresentato dall'interpretazione dell'art. 5, comma 1, lettera a), dell'avviso pubblico. La disposizione richiedeva la demolizione di uno o più edifici pubblici adibiti a uso scolastico, censiti nell'Anagrafe nazionale dell'edilizia scolastica.
L'allegato 1, denominato "Definizioni e riferimenti normativi" e parte integrante dell'avviso, definiva la demolizione come abbattimento di tutte le unità strutturali e/o corpi di fabbrica che compongono l'edificio o gli edifici oggetto di sostituzione edilizia. Secondo la Sezione, la lex specialis rendeva quindi conoscibile sin dall'origine che il finanziamento riguardava sostituzioni edilizie integrali e non interventi limitati a porzioni dell'edificio.
L'inosservanza di tale requisito costituiva causa espressa di esclusione ai sensi dell'art. 5, comma 2, lettera a), dell'avviso, che escludeva dal finanziamento le proposte non conformi alle condizioni del comma 1.
Coerenza con gli obiettivi del PNRR
La Sezione ha ritenuto la previsione della demolizione integrale coerente con le finalità della misura PNRR. L'intervento mirava alla costruzione di nuovi edifici scolastici con obiettivi complessivi di efficientamento energetico, incluso il raggiungimento del target Super NZEB.
Tali obiettivi, secondo il parere, sono perseguibili mediante la sostituzione integrale dell'edificio, anche attraverso demolizione e ricostruzione o delocalizzazione. Il mantenimento di parti dell'organismo edilizio potrebbe compromettere l'effettività dell'efficientamento energetico complessivo. Non è stata quindi ravvisata alcuna incompatibilità tra la lex specialis e il PNRR o il decreto ministeriale n. 343 del 2021.
Connessione tra gli edifici
La Provincia sosteneva che l'edificio scolastico e la struttura destinata a palestra, piscina e mensa fossero autonomi e che quest'ultima avesse anche un uso promiscuo. La Sezione ha respinto la tesi sulla base degli elementi istruttori acquisiti.
In particolare, gli atti progettuali e le schede SNAES indicavano:
- un unico codice edificio, 0500260320;
- l'esistenza di una "palestra propria dell'edificio scolastico";
- un unico edificio nell'area, senza ulteriori edifici aventi uso comune.
L'uso promiscuo della struttura non escludeva la sua destinazione scolastica, mentre la diversa funzione della piscina rispetto alla mensa e alla palestra non incideva sulla qualificazione della struttura come organismo unitario. L'unicità anagrafica assumeva rilievo probatorio nell'ambito della procedura di finanziamento pubblico.
Esame dei motivi
Il motivo relativo al difetto di motivazione è stato ritenuto inconferente, poiché l'esclusione trovava fondamento nei requisiti dell'avviso e nella definizione di demolizione contenuta nell'allegato 1.
Il motivo concernente la carenza di istruttoria e l'autonomia degli edifici è stato respinto perché la documentazione evidenziava la connessione distributiva e funzionale delle strutture e non provava la loro autonomia.
È stata respinta anche la censura relativa alla tassatività delle cause di esclusione e al favor partecipationis: il requisito era definito dalla lettura congiunta dell'art. 5 e dell'allegato 1 e la sua inosservanza era espressamente collegata all'esclusione dall'art. 5, comma 2, lettera a).
La censura sul contrasto con il PNRR, il decreto ministeriale n. 343 del 2021 e l'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 è stata ritenuta infondata per la coerenza della demolizione integrale con gli obiettivi energetici della misura.
Infine, l'inserimento del progetto nell'elenco regionale e il punteggio attribuito dalla Regione Toscana non potevano superare il mancato possesso del requisito di ammissibilità previsto dall'avviso. La conformità del progetto alla programmazione regionale non rendeva quindi illegittima l'esclusione ministeriale.
Conclusioni
Applicando il principio della ragione più liquida e dell'economia processuale, la Sezione ha esaminato le questioni decisive, ritenendo assorbite o comunque non rilevanti le doglianze non espressamente trattate. La decisione di merito ha assorbito l'istanza cautelare.
Il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere respinto.
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