Sentenza n. 1122/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

L’impresa, titolare di autorizzazione per il 2025 e con sede a La Spezia, ha partecipato alla selezione 2026 per 130 autorizzazioni, collocandosi al 180° posto, non utile. Ha dedotto: (1) violazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, degli artt. 49 e 56 TFUE e dei principi di par condicio e non discriminazione, contestando la riserva del 75% ai residenti prevista dall’art. 22, comma 5, del regolamento dell’Area Marina Protetta; (2) eccesso di potere per manifesta illogicità e irragionevolezza, nonché violazione di proporzionalità, concorrenza e merito, poiché la riserva prescinderebbe dalla qualità dell’offerta e dai requisiti di eco-compatibilità; (3) difetto di motivazione ai sensi dell’art. 3 della l. 241/1990, violazione dell’imparzialità e disparità di trattamento; (4) illegittimità derivata degli atti di aggiornamento della graduatoria. Il Ministero ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva e l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che la lesione discendeva direttamente dalla disposizione regolamentare, non impugnata.

La decisione

Il TAR ha accolto l’eccezione di inammissibilità e non ha esaminato nel merito i motivi relativi alla legittimità della riserva. Ha rilevato che l’art. 22, comma 5, del regolamento dell’Area Marina Protetta, approvato con D.M. 24 febbraio 2015, impone direttamente la priorità ai residenti fino al 75% dei permessi: tale disposizione è quindi la fonte immediata della lesione e doveva essere formalmente impugnata insieme agli atti applicativi. La sola richiesta di disapplicazione non era sufficiente, poiché non è consentito al giudice annullare atti non impugnati e, nel caso concreto, non ricorreva neppure una palese contrapposizione o antinomia diretta tra la disposizione regolamentare e la norma primaria invocata. In particolare, l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE non menziona i residenti e vieta vantaggi ai prestatori uscenti o a soggetti a essi legati; i residenti non coincidono necessariamente con i prestatori uscenti. Il ricorso è stato dunque dichiarato inammissibile per difetto di interesse, senza pronuncia sul merito delle censure. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  quando invece il regolamento costituisce l'atto in tesi illegittimo, sulla cui base è stato adottato il conforme provvedimento, a sua volta illegittimo in via derivata, il principio della domanda poc'anzi richiamato impone di rivolgere l'azione di annullamento ex art. 29 cod. proc. amm. non solo nei confronti di quest'ultimo ma anche dell'atto presupposto. In difetto di ciò non è consentito al giudice amministrativo superare i limiti della domanda a lui rivolta dal ricorrente e pronunciare l'annullamento di atti amministrativi da esso non impugnati

  Quando il regolamento è la fonte della lesione e il provvedimento applicativo ne costituisce attuazione conforme, l’azione di annullamento deve essere rivolta sia contro il provvedimento applicativo sia contro il regolamento presupposto; il giudice non può annullare d’ufficio quest’ultimo se non è stato impugnato.

• art. 12, paragrafi 1 e 2, direttiva 2006/123/CE

  l’art. 12 della Direttiva Bolkestein non menziona affatto i soggetti residenti, limitandosi a prescrivere che, nei casi di autorizzazioni disponibili per una determinata attività limitata per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, l’autorizzazione “non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami”.

  La norma vieta il rinnovo automatico e i vantaggi al prestatore uscente o a soggetti a esso legati, ma non contiene un divieto espresso di criteri preferenziali fondati sulla residenza; pertanto, nel caso deciso, non sussisteva un’antinomia diretta con la riserva regolamentare ai residenti.

Massime di principio

• Se la lesione dedotta deriva direttamente da una disposizione regolamentare che impone il contenuto del successivo provvedimento applicativo, il ricorrente deve impugnare anche il regolamento e chiederne l’annullamento; la sola impugnazione dell’atto applicativo non consente al giudice di annullare il presupposto non contestato.
• La disapplicazione di una norma regolamentare non impugnata non può essere utilizzata per superare i limiti della domanda quando quella norma è la fonte immediata della lesione e il provvedimento applicativo vi si conforma.
• Nel processo amministrativo la disapplicazione di una norma regolamentare è ammessa, secondo la decisione, soltanto in presenza di un contrasto con la norma primaria caratterizzato da palese contrapposizione e antinomia diretta.
• L’art. 12 della direttiva 2006/123/CE vieta il rinnovo automatico delle autorizzazioni e l’attribuzione di vantaggi al prestatore uscente o a soggetti a esso legati; la disposizione non menziona, di per sé, i soggetti residenti, che non coincidono necessariamente con i prestatori uscenti.

Come è indicizzato