Sentenza n. 5810/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La società concessionaria ha chiesto l'annullamento del diniego ministeriale dell'adeguamento tariffario per il 2025, richiesto nella misura del 4,73% sulla base del nuovo piano economico-finanziario in corso di approvazione o, in subordine, del 4,79% sulla base del piano non ancora revisionato. È stata dedotta la violazione dell'art. 21, comma 5, del d.l. n. 355/2003 e dell'art. 18 della convenzione di concessione. Secondo la ricorrente, tali disposizioni riconoscono il diritto all'adeguamento annuale e consentono il diniego soltanto in caso di verifica negativa della correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale o di gravi inadempienze convenzionali formalmente contestate entro il termine previsto. Il mancato perfezionamento dell'aggiornamento del piano economico-finanziario non costituirebbe, pertanto, una causa legittima di diniego o sospensione. Le amministrazioni resistenti hanno chiesto il rigetto e hanno eccepito l'inammissibilità dell'impugnazione della nota dell'Autorità, ritenuta endoprocedimentale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato sia il provvedimento ministeriale sia la presupposta nota dell'Autorità. Ha ritenuto che l'art. 21, comma 5, del d.l. n. 355/2003 e l'art. 18 della convenzione stabiliscano una scansione annuale certa e cause tassative di diniego, limitate alla verifica della correttezza dei valori e dei conteggi della formula revisionale e alle gravi inadempienze convenzionali formalmente contestate. Le successive modifiche normative e l'introduzione del sistema tariffario dell'Autorità non hanno inciso su tale scansione né hanno attribuito all'Autorità il potere di subordinare l'adeguamento annuale al previo aggiornamento del piano economico-finanziario. L'adeguamento tariffario annuale e l'aggiornamento del piano perseguono funzioni diverse: il primo aggiorna il corrispettivo in relazione allo svolgimento concreto del rapporto, agli investimenti e all'inflazione; il secondo verifica l'eventuale riequilibrio della concessione al termine del periodo regolatorio. Il diniego impugnato non si fondava su una verifica negativa dei parametri della formula, ma esclusivamente sull'assenza dell'aggiornamento del piano, introducendo così una sospensione atipica, indefinita e priva di base normativa. L'amministrazione avrebbe dovuto verificare i parametri della proposta e, ove necessario, correggerli, consentendo l'applicazione dell'aggiornamento sulla base della variazione corretta. La nota dell'Autorità, pur endoprocedimentale, è stata ritenuta impugnabile congiuntamente all'atto finale perché ne aveva orientato il contenuto. È stata invece respinta la domanda di riconoscimento diretto dell'adeguamento nella misura richiesta, non potendo il giudice sostituirsi all'amministrazione nell'esercizio di attività istruttorie e valutative non ancora compiute. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21, comma 5, d.l. 24 dicembre 2003, n. 355, convertito dalla l. 27 febbraio 2004, n. 47

  15 ottobre di ogni anno; entro il 15 dicembre

  La disposizione disciplina annualmente la presentazione e l'approvazione delle proposte tariffarie e individua tassativamente le cause che consentono il diniego: verifica della correttezza dei valori e dei conteggi della formula revisionale oppure gravi inadempienze convenzionali formalmente contestate entro il 30 giugno.

• art. 18 della Convenzione unica di concessione

  applicare l’aggiornamento sulla base della variazione corretta

  La convenzione riconosce il diritto all'adeguamento annuale, ribadisce le cause tassative di diniego e impone, in caso di contestazione dei valori, di applicare l'aggiornamento sulla base della variazione corretta indicata dal concedente.

• art. 37 d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla l. n. 214/2011

  Attribuisce all'Autorità di regolazione dei trasporti competenze in materia di regolazione tariffaria, senza conferirle il potere di modificare la scansione procedimentale e le cause legali di diniego dell'adeguamento annuale.

• art. 16, comma 1, d.l. n. 109/2018, convertito dalla l. n. 130/2018

  Estende alle concessioni autostradali già in essere le competenze dell'Autorità in materia di sistema tariffario, senza derogare, secondo il TAR, alla disciplina primaria dell'adeguamento annuale.

• art. 1372 c.c.

  assume tra loro forza di legge

  La convenzione di concessione, quale regolamento consensuale del rapporto, vincola le parti e non può essere modificata unilateralmente dall'amministrazione in assenza di una norma di pari rango.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  La ricorrente ha formulato una riserva di domanda risarcitoria; la sentenza non ha deciso una domanda di risarcimento.

Massime di principio

• Il diritto del concessionario all'adeguamento tariffario annuale, disciplinato dalla legge e dalla convenzione, non può essere subordinato al previo completamento dell'aggiornamento del piano economico-finanziario quando tale aggiornamento non è previsto come causa legittima di diniego.
• Quando la legge individua tassativamente le cause di diniego dell'adeguamento tariffario, l'amministrazione non può introdurre ulteriori motivi ostativi mediante atti regolatori, note o prassi amministrative privi di una specifica base normativa.
• L'aggiornamento annuale delle tariffe e l'aggiornamento periodico del piano economico-finanziario perseguono finalità distinte: il primo adegua il corrispettivo all'andamento concreto del rapporto, mentre il secondo verifica l'eventuale riequilibrio complessivo della concessione; pertanto, il secondo non costituisce di per sé presupposto necessario del primo.
• In caso di contestazione dei parametri della formula tariffaria, l'amministrazione deve verificare la correttezza dei valori e, ove necessario, determinare la variazione corretta, senza sospendere indefinitamente il procedimento in attesa di un diverso procedimento di aggiornamento del piano economico-finanziario.
• Un atto endoprocedimentale è impugnabile unitamente all'atto finale quando abbia orientato in modo determinante il contenuto di quest'ultimo e abbia prodotto un effetto lesivo attraverso il provvedimento conclusivo.

Come è indicizzato