Sentenza n. 1361/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, gestori di alloggi destinati a locazioni turistiche brevi, hanno impugnato la disciplina comunale sulle key box, sui dispositivi di accesso automatizzato e sul check-in da remoto, deducendo violazione dell'art. 109 T.U.L.P.S. e del d.m. 7 gennaio 2013, sostenendo che tali norme consentirebbero l'identificazione mediante strumenti informatici senza necessità di presenza fisica. Hanno contestato la circolare del Ministero dell'interno del 18 novembre 2024, ritenendola oscura, contraddittoria e illegittimamente restrittiva, nonché eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento e difetto di proporzionalità. Sono state dedotte violazioni degli artt. 3, 4, 25, 35, 41, 42, 97 e 117 Cost., degli artt. 49, 56 e 107 TFUE, della direttiva 2006/123/CE e dei principi di concorrenza, libertà d'impresa, tutela della proprietà, legittimo affidamento e partecipazione procedimentale. Con i secondi motivi aggiunti è stato impugnato anche il Regolamento comunale per le locazioni turistiche brevi, censurando il regime autorizzatorio, il contingentamento delle autorizzazioni, i limiti territoriali e gli obblighi relativi al check-in, oltre alla pretesa incostituzionalità dell'art. 59 della l.r. Toscana n. 61/2024 e alla sua incompatibilità con il diritto dell'Unione. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria e sollecitato il rinvio alla Corte costituzionale o alla Corte di giustizia UE.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, i motivi aggiunti e la domanda risarcitoria. Quanto alla disciplina sulle key box, ha ritenuto che l'art. 109 T.U.L.P.S., come interpretato dalla circolare ministeriale e dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 9101/2025, imponga l'identificazione de visu degli ospiti, intesa come verifica effettiva della corrispondenza tra la persona che accede e il documento esibito. Tale verifica può essere effettuata anche da remoto mediante videocollegamento o dispositivi tecnologici idonei, mentre non è consentita la mera trasmissione dei documenti e l'invio di codici o chiavi senza alcun controllo visivo. L'art. 20-bis del regolamento di polizia urbana è stato interpretato in senso meramente ricognitivo dell'obbligo legislativo, senza introdurre obblighi ulteriori né nuove sanzioni, limitandosi a rinviare alle sanzioni previste dalla legge. Sono state quindi respinte le censure di violazione della libertà d'impresa, disparità di trattamento, sproporzionalità, lesione dell'affidamento e riserva di legge. Quanto al regolamento sulle locazioni turistiche brevi, il TAR ha ritenuto legittimo il potere comunale fondato sull'art. 59 della l.r. Toscana n. 61/2024, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025, che ha riconosciuto la prevalente riconducibilità della disciplina al turismo e al governo del territorio e la possibilità di conformare l'uso degli immobili per fronteggiare gli effetti dell'overtourism. Il regime autorizzatorio e il numero massimo di autorizzazioni sono stati ritenuti giustificati da motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela del patrimonio storico-artistico, la preservazione del tessuto sociale, la gestione sostenibile dei flussi turistici e l'incremento dell'offerta abitativa di lunga durata, in conformità alla direttiva 2006/123/CE. Le ulteriori censure sono state respinte o ritenute non adeguatamente articolate. Il tema delle altre sanzioni regolamentari è stato dichiarato non attuale, non essendo stati adottati provvedimenti sanzionatori nei confronti dei ricorrenti. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 109 T.U.L.P.S.

  I gestori [...] possono dare alloggio esclusivamente a persone munite della carta d'identità o di altro documento idoneo ad attestarne l'identità secondo le norme vigenti

  La disposizione impone l'identificazione effettiva degli ospiti e la verifica della corrispondenza tra le persone alloggiate e i documenti; l'accertamento può avvenire anche da remoto tramite strumenti audiovisivi idonei, ma non mediante la sola acquisizione telematica dei documenti.

• art. 19-bis d.l. n. 113/2018, convertito dalla l. n. 132/2018

  Estende gli obblighi dell'art. 109 T.U.L.P.S. ai locatori o sublocatori di immobili destinati a locazioni di durata inferiore a trenta giorni.

• d.m. 7 gennaio 2013

  Disciplina le modalità di comunicazione all'autorità di pubblica sicurezza delle generalità delle persone alloggiate.

• art. 20-bis del Regolamento di Polizia Urbana del Comune di Firenze

  È interpretato come disposizione meramente ricognitiva dell'obbligo previsto dall'art. 109 T.U.L.P.S., senza introduzione di obblighi ulteriori o di nuove sanzioni.

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  Consente ai Comuni ad alta densità turistica e ai capoluoghi di provincia di individuare zone o aree sottoposte a criteri e limiti specifici per le locazioni turistiche brevi e di subordinare l'attività a un'autorizzazione quinquennale.

• art. 9 direttiva 2006/123/CE

  Consente regimi autorizzatori fondati su motivi imperativi di interesse generale, purché giustificati, proporzionati e non discriminatori; tali presupposti ricorrono per la disciplina comunale esaminata.

• art. 11 direttiva 2006/123/CE

  Consente la limitazione del numero delle autorizzazioni disponibili quando giustificata da motivi imperativi di interesse generale; il contingentamento è stato ritenuto indispensabile per rendere effettiva la regolazione del fenomeno.

• art. 19-bis d.l. n. 113/2018

  Equipara, ai fini degli obblighi di pubblica sicurezza, le locazioni brevi alle altre strutture ricettive.

• art. 186/2025 Corte costituzionale

  Ha ritenuto ammissibili e infondate le questioni relative all'art. 59 della l.r. Toscana n. 61/2024, riconducendo la disciplina prevalentemente al turismo e al governo del territorio e ammettendo la conformazione amministrativa dell'uso degli immobili per fronteggiare l'overtourism.

• art. 49 TFUE

  Non osta alle restrizioni esaminate, giustificate da motivi imperativi di interesse generale e ritenute proporzionate.

• art. 56 TFUE

  Non osta alla disciplina comunale delle locazioni turistiche brevi, in quanto fondata su esigenze generali legittime e applicata secondo criteri non discriminatori.

• art. 107 par. 1 TFUE

  Non è ravvisata alcuna incompatibilità della disciplina impugnata con il diritto dell'Unione.

• art. 7 d.lgs. n. 286/1998

  Richiamato quale ulteriore obbligo relativo alla comunicazione dell'ospitalità di cittadini extracomunitari.

Massime di principio

• L'obbligo di identificazione degli ospiti previsto dall'art. 109 T.U.L.P.S. richiede una verifica effettiva della corrispondenza tra la persona che accede alla struttura e il documento di identità, ma non impone necessariamente la presenza fisica del gestore: la verifica può essere effettuata da remoto mediante videocollegamento o altri dispositivi tecnologici idonei ad accertare la corrispondenza hic et nunc.
• Sono vietate le procedure di check-in da remoto che si limitino ad acquisire telematicamente i documenti e a trasmettere agli ospiti codici o chiavi di accesso senza alcun controllo visivo della loro identità; sono invece compatibili con l'art. 109 T.U.L.P.S. le procedure tecnologiche che consentano un controllo audiovisivo effettivo al momento dell'accesso.
• Un regolamento comunale che richiami l'art. 109 T.U.L.P.S. e la relativa circolare ministeriale deve essere interpretato, ove possibile, in senso conforme e ricognitivo dell'obbligo legislativo, senza attribuirgli l'introduzione di obblighi ulteriori o di nuove sanzioni non previste dalla legge.
• La disciplina delle locazioni turistiche brevi può essere regolata a livello regionale e comunale quando persegua, mediante criteri proporzionati e non discriminatori, finalità di governo del territorio, tutela del patrimonio storico-artistico, preservazione del tessuto sociale, gestione sostenibile dei flussi turistici e incremento dell'offerta di alloggi per locazioni di lunga durata.
• Un regime autorizzatorio e il contingentamento delle autorizzazioni per le locazioni turistiche brevi sono compatibili con la direttiva 2006/123/CE se giustificati da motivi imperativi di interesse generale e se risultano necessari e proporzionati rispetto agli obiettivi di contenimento delle esternalità negative dell'overtourism.
• La destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica breve non costituisce contenuto essenziale del diritto di proprietà e può essere conformata dall'autorità pubblica, purché restino disponibili modalità alternative di utilizzazione del bene e siano rispettati i principi di legalità e proporzionalità.

Come è indicizzato