Sentenza n. 7461/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Le società hanno impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto la domanda di risarcimento, sostenendo che il primo giudice aveva erroneamente identificato il bene della vita nel rilascio della sanatoria, già ottenuta nel 2008, anziché nel ristoro del pregiudizio causato dal ritardo amministrativo. La vicenda riguardava dinieghi della Soprintendenza del 23 gennaio 2001 sulle domande di condono relative a immobili destinati a uso turistico-ricettivo, annullati dal TAR con sentenze del 2004 e del 2005; dopo la reiterazione del diniego e il successivo passaggio in giudicato delle pronunce di annullamento, la Soprintendenza espresse parere favorevole il 7 maggio 2008 e il Comune rilasciò le concessioni in sanatoria il 3 novembre 2008. Le appellanti hanno dedotto l’errore del TAR nell’escludere la colpa dell’amministrazione, il danno e il nesso causale, chiedendo il risarcimento di euro 18 milioni. Le voci dedotte erano: mancati canoni locativi, stimati in oltre 13 milioni; deterioramento delle opere e maggiori costi di completamento, quantificati in circa euro 700.000; mancato reimpiego della liquidità. Hanno inoltre contestato il rigetto delle richieste di CTU e di prova testimoniale.

La decisione

L’appello è stato accolto parzialmente e la sentenza del TAR riformata nella parte in cui aveva escluso integralmente la responsabilità dell’amministrazione. Il Consiglio di Stato ha ravvisato l’ingiustizia del danno, la colpa dell’apparato e il nesso causale tra i reiterati dinieghi illegittimi e la perdita di concrete opportunità di valorizzazione economica del compendio. L’illegittimità dei dinieghi, il secondo dei quali era stato adottato nonostante le indicazioni conformative della prima sentenza, e l’assenza di elementi di errore scusabile fondano la colpa; l’incertezza sulla regolarizzazione impediva ragionevolmente investimenti e contratti di lungo periodo. Quanto ai mancati canoni, non è provato che la locazione sarebbe stata certamente conclusa prima e alle medesime condizioni: è quindi risarcibile la perdita di chance, non il lucro cessante integrale. Il periodo imputabile all’amministrazione è limitato dal 2006 al rilascio delle concessioni in sanatoria nel novembre 2008, circa due anni e dieci mesi; la base teorica è il canone effettivo di euro 1.750.000 annui, per un valore massimo di circa euro 4.958.333. Considerata equitativamente al 50% la probabilità di realizzazione dell’operazione, il danno è liquidato in euro 2,48 milioni. È stata respinta la domanda per deterioramento delle opere e maggiori costi manutentivi, non sufficientemente collegati causalmente al ritardo e riconducibili anche agli ordinari oneri di conservazione. È stata respinta anche la domanda per mancato reimpiego della liquidità, non essendo provate le modalità d’investimento né un rendimento differenziale rispetto a rivalutazione e interessi compensativi. Sulla somma riconosciuta spettano gli interessi legali dal 2006 e quelli moratori dalla domanda giudiziale di primo grado fino all’effettiva liquidazione. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  In tale contesto non emergono elementi idonei a configurare un errore scusabile. Al contrario, il susseguirsi dei provvedimenti illegittimi, il lungo tempo occorso per la conclusione del procedimento e la successiva adozione dell'atto favorevole depongono nel senso di una condotta colposa dell'amministrazione.

  La responsabilità dell’amministrazione per l’illegittimo esercizio della funzione richiede l’ingiustizia del danno, la colpa e il nesso causale; l’illegittimità dell’azione amministrativa è indice presuntivo della colpa, superabile con la prova dell’errore scusabile. Nel caso concreto la reiterazione dei dinieghi illegittimi e il ritardo nell’adozione dell’atto favorevole escludono l’errore scusabile.

• art. 1226 c.c.

  Il danno risarcibile deve essere liquidato in via equitativa ai sensi degli artt. 1226 e 2056 c.c., assumendo quale parametro di riferimento il lucro cessante prospettato dalle appellanti e determinando, in termini percentuali rispetto ad esso, il valore della chance effettivamente perduta.

  Quando il pregiudizio consiste nella perdita di chance, la liquidazione equitativa può assumere come parametro il valore dell’utilità finale prospettata e determinarne la quota risarcibile in base alla probabilità concreta di conseguirla.

• art. 2056 c.c.

  Il danno risarcibile deve essere liquidato in via equitativa ai sensi degli artt. 1226 e 2056 c.c., assumendo quale parametro di riferimento il lucro cessante prospettato dalle appellanti e determinando, in termini percentuali rispetto ad esso, il valore della chance effettivamente perduta.

  Nella responsabilità extracontrattuale, il risarcimento della chance perduta va commisurato, con valutazione equitativa, al valore economico della possibilità concreta perduta e non all’intero risultato economico finale.

Massime di principio

• La reiterata adozione di provvedimenti illegittimi, in particolare dopo che una precedente pronuncia giurisdizionale ha indicato le ragioni da considerare nella riedizione del potere, può fondare la colpa dell’apparato; l’amministrazione può superare l’indice presuntivo di colpa dimostrando un errore scusabile derivante da oggettive condizioni di complessità o incertezza.
• Il risarcimento per ritardo nel rilascio di un titolo favorevole presuppone che il ritardo abbia inciso su un interesse sostanziale meritevole di tutela e che sussistano colpa e nesso causale. L’incertezza sulla regolarizzazione del bene può costituire un ostacolo oggettivo a investimenti rilevanti e alla conclusione di rapporti negoziali di lungo periodo.
• Quando non è provato che, senza l’illecito amministrativo, il risultato economico finale si sarebbe certamente realizzato, ma è dimostrata una probabilità seria e apprezzabile di conseguirlo, il pregiudizio risarcibile è la perdita di chance, quale autonoma utilità patrimoniale, e non l’intero lucro cessante prospettato.
• La liquidazione della perdita di chance deve basarsi su dati oggettivi, sulla durata del periodo causalmente imputabile all’amministrazione e sulla probabilità concreta di realizzazione dell’operazione economica; non è possibile imputare all’amministrazione i ritardi successivi all’atto favorevole quando dipendano anche da ulteriori lavori, titoli autorizzativi o scelte imprenditoriali.
• Le spese di manutenzione e conservazione di un bene non sono risarcibili come conseguenza del ritardo amministrativo se costituiscono oneri ordinari del proprietario e non è provato un collegamento causale sufficientemente diretto con la condotta illegittima.
• La pretesa per il mancato reimpiego di somme non percepite richiede prova specifica delle modalità di investimento e del rendimento differenziale rispetto a quanto già compensato mediante rivalutazione monetaria e interessi.

Come è indicizzato