Parere n. 168/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto dalla signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avv. Francesco Ganci, contro il Comune di Bagheria e nei confronti dei signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, per l’annullamento dell’ordinanza del predetto Comune n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, che ha irrogato la sanzione pecuniaria di euro 20.000,00 ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeOrdinanza del Comune di Bagheria di irrogazione della sanzione pecuniaria di 20.000 euro ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La ricorrente ha impugnato la sanzione pecuniaria irrogata per la mancata ottemperanza a un’ordinanza di demolizione relativa a un immobile e ad altre opere realizzate senza titolo edilizio. Ha dedotto: la prescrizione quinquennale del potere sanzionatorio; la mancata notificazione dell’ordinanza di demolizione, del verbale di accertamento dell’inottemperanza e degli atti di acquisizione a tutti i comproprietari; l’omessa comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio; la tardiva adozione della sanzione rispetto al verbale di inottemperanza; l’assenza di una previa decisione espressa sulla domanda di condono presentata nel 2004; la formazione del silenzio-assenso sul condono e l’inesistenza dei vincoli paesaggistici e stradali; la tacita declassificazione dell’autostrada A19 e il venir meno del vincolo di inedificabilità; l’eccesso di potere, la violazione del principio di proporzionalità, il legittimo affidamento derivante dal tempo trascorso, lo stato di necessità abitativa e la disparità di trattamento.
Il parere
Il Consiglio ha ritenuto il ricorso ricevibile, pur in assenza del pagamento del contributo unificato, perché proposto entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione dell’atto impugnato. Lo ha però dichiarato inammissibile in via pregiudiziale, rilevando che la ricorrente non aveva impugnato né l’ordinanza di demolizione né l’ordinanza di acquisizione al patrimonio comunale, atti presupposti rispetto alla sanzione pecuniaria. La mancata tempestiva impugnazione dell’ordine di demolizione ha consolidato la posizione della ricorrente quale destinataria della sanzione conseguente all’inottemperanza. Il Collegio ha comunque esaminato il merito, ritenendo tutte le censure infondate. L’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce illecito omissivo permanente e la prescrizione decorre soltanto dalla demolizione, che non è avvenuta. Le notificazioni risultavano effettuate anche agli altri comproprietari. La comunicazione di avvio non era necessaria per l’attività repressiva edilizia, avente natura vincolata. Il termine procedimentale non è perentorio, come emerge dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001. Non risultava agli atti alcuna domanda di condono, sicché non potevano formarsi né silenzio-assenso né un affidamento tutelabile. L’autostrada A19 appartiene alla rete stradale di interesse nazionale e non era stata tacitamente declassificata o sdemanializzata. Il decorso del tempo, l’utilizzazione abitativa dell’immobile e il diritto all’abitazione non impediscono l’esercizio del potere repressivo; infine, eventuali trattamenti illegittimi accordati ad altri soggetti non possono fondare una pretesa alla reiterazione dell’illegittimità.
Osservazioni
Inammissibilità per mancata impugnazione degli atti presupposti
La mancata impugnazione dell’ordinanza di demolizione e dell’ordinanza di acquisizione al patrimonio comunale impedisce di dedurre, contro la successiva sanzione pecuniaria, vizi propri degli atti presupposti. L’omessa impugnazione dell’ordine di demolizione ha consolidato la posizione della ricorrente quale destinataria della sanzione per inottemperanza.
Prescrizione della sanzione pecuniaria
La censura è infondata perché l’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce illecito omissivo permanente. La prescrizione decorre dalla demolizione delle opere abusive, mai avvenuta nel caso concreto.
Notificazione agli interessati
La censura relativa alla mancata notificazione è smentita dalle relate di notifica, dalle quali risultava che l’ordinanza di demolizione e il verbale di accertamento dell’inottemperanza erano stati notificati alla ricorrente e agli altri comproprietari.
Comunicazione di avvio del procedimento
La comunicazione di avvio non era necessaria, poiché l’attività di repressione degli abusi edilizi ha natura vincolata e non è assistita da specifiche garanzie partecipative preventive.
Termine di adozione della sanzione
L’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 non configura un termine perentorio per l’esercizio del potere sanzionatorio. La previsione secondo cui la mancata o tardiva emanazione rileva ai fini della responsabilità del dirigente e della valutazione della performance esclude la natura decadenziale del termine.
Domanda di condono
La censura è infondata perché dalle ricerche d’archivio del Comune non risultava presentata alcuna domanda di condono riconducibile alla dante causa della ricorrente.
Silenzio-assenso e vincoli
L’inesistenza della domanda di condono esclude la formazione del silenzio-assenso e rende infondate le deduzioni relative alla possibilità di definire l’illecito edilizio e all’inesistenza dei vincoli.
Classificazione dell’autostrada A19
L’autostrada A19 è inserita nella rete autostradale e stradale nazionale dal d.lgs. n. 461/1999. Non è quindi configurabile una sua diversa classificazione per il solo fatto che attraversi il centro abitato di Bagheria.
Sdemanializzazione tacita
La realizzazione di opere di urbanizzazione non dimostra, di per sé, una volontà amministrativa inequivoca incompatibile con la conservazione del bene all’uso pubblico, necessaria per la sdemanializzazione tacita.
Affidamento, decorso del tempo e motivazione rafforzata
Il decorso del tempo e la permanenza dell’abuso non generano un affidamento tutelabile né impongono una motivazione rafforzata ulteriore rispetto a quella relativa al ripristino della legalità urbanistico-edilizia.
Diritto all’abitazione e proporzionalità
L’utilizzazione dell’immobile come abitazione familiare e il diritto al rispetto della vita privata e familiare devono essere contemperati con l’ordinato sviluppo del territorio, il ripristino dello stato dei luoghi e la tutela dell’ambiente; non sussiste un diritto assoluto a conservare un immobile abusivo.
Disparità di trattamento
La circostanza che altri immobili abusivi non siano stati colpiti da provvedimenti analoghi non consente di ottenere il medesimo trattamento illegittimo, poiché l’illegittimità eventualmente commessa in altre situazioni non incide sulla legittimità dell’azione amministrativa nel caso esaminato.
Norme richiamate
art. 31 d.P.R. n. 380/2001
La disposizione disciplina la demolizione delle opere abusive, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale e le conseguenze dell’inottemperanza.
L’ordinanza di demolizione e l’ordinanza di acquisizione costituiscono atti presupposti rispetto alla sanzione pecuniaria; la mancata impugnazione dell’ordine di demolizione consolida la posizione del destinatario.
art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001
La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente.
La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza è una misura coercitiva indiretta e il relativo potere non è soggetto a un termine perentorio di trenta giorni.
art. 31, comma 4-ter, d.P.R. n. 380/2001
I proventi delle sanzioni spettano al comune e sono destinati esclusivamente alla demolizione e rimessione in pristino delle opere abusive e all’acquisizione e attrezzatura di aree destinate a verde pubblico.
La destinazione vincolata dei proventi conferma la funzione repressiva e ripristinatoria della sanzione, anche in relazione alla copertura delle spese di demolizione.
art. 28 legge n. 689/1981
La ricorrente ha invocato la prescrizione quinquennale del diritto a riscuotere la sanzione amministrativa.
La censura non è stata accolta perché l’inottemperanza è stata qualificata come illecito omissivo permanente.
art. 2 legge n. 241/1990
La ricorrente ha dedotto la violazione del termine di conclusione del procedimento.
Il termine ordinario non è stato ritenuto perentorio per l’adozione della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001.
art. 10-bis legge n. 241/1990
La ricorrente ha dedotto la mancata comunicazione partecipativa nel procedimento sanzionatorio.
La censura è stata respinta in ragione della natura vincolata dell’attività repressiva degli abusi edilizi.
art. 32, comma 25, d.l. n. 269/2003, convertito dalla legge n. 326/2003
La ricorrente ha invocato la definizione degli illeciti edilizi e la formazione del silenzio-assenso.
La disciplina del condono non è risultata applicabile in concreto perché non è stata provata l’esistenza della domanda.
art. 2, commi 7 e 9, d.lgs. n. 285/1992
La ricorrente ha richiamato la disciplina della classificazione delle strade urbane e della declassificazione.
La disposizione non consente di qualificare come strada comunale il tratto dell’autostrada A19 interessato dalla controversia.
d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 461
Individuazione della rete autostradale e stradale nazionale.
L’autostrada A19 Palermo-Catania è inserita nella rete stradale di interesse nazionale, circostanza incompatibile con la tesi della sua tacita declassificazione.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003
La disposizione è stata richiamata a fondamento dell’oscuramento dei dati identificativi.
Ha giustificato l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare gli interessati.
art. 10 Regolamento (UE) 2016/679
La disposizione è stata richiamata insieme all’art. 52 d.lgs. n. 196/2003.
È stata posta a tutela dei diritti e della dignità degli interessati ai fini dell’anonimizzazione del provvedimento.
Massime di principio
- La mancata impugnazione dell’ordinanza di demolizione consolida gli effetti dell’atto presupposto e impedisce di dedurne i vizi nel successivo giudizio relativo all’acquisizione o alla sanzione pecuniaria, salvo che siano fatti valere vizi propri dell’atto successivo.
- L’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce illecito omissivo permanente; la prescrizione della sanzione pecuniaria collegata all’inottemperanza decorre dalla cessazione dell’illecito, che si verifica con la demolizione o con il conseguimento di un titolo di sanatoria, non dal semplice decorso del termine assegnato per demolire.
- La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 è una misura coercitiva indiretta finalizzata a indurre alla rimozione dell’abuso e non è soggetta a un termine perentorio di trenta giorni; la tardiva adozione può rilevare sul piano della responsabilità del funzionario, ma non determina di per sé la decadenza dal potere.
- L’attività repressiva degli abusi edilizi, in quanto vincolata, non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento e non impone una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico quando l’amministrazione esercita il doveroso potere di ripristino della legalità violata.
- Il decorso del tempo, l’utilizzazione dell’immobile come abitazione familiare e l’inerzia amministrativa non generano un legittimo affidamento tutelabile sulla conservazione dell’opera abusiva né un diritto alla sanatoria automatica.
- Eventuali illegittimità commesse dall’amministrazione in favore di altri soggetti non fondano una pretesa alla reiterazione del trattamento illegittimo, in applicazione del principio di legalità.
Sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ordine di demolizione
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto da una proprietaria contro il Comune di Bagheria per l’annullamento di un’ordinanza che aveva irrogato la sanzione pecuniaria di 20.000 euro prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001. L’immobile, di circa 64 mq, era stato realizzato senza titolo edilizio in zona agricola, sottoposta a vincolo paesaggistico e interessata dal vincolo di rispetto dell’autostrada A19.
Premesse fattuali e atti presupposti
Il Comune aveva dapprima ordinato la demolizione dell’immobile e di altre opere abusive. Accertata la mancata ottemperanza, aveva disposto l’acquisizione gratuita dell’immobile, dell’area di sedime e dell’area pertinenziale al patrimonio comunale, con immissione in possesso e trascrizione. Successivamente aveva adottato l’ordinanza sanzionatoria oggetto del ricorso.
La ricorrente sosteneva che l’immobile fosse stato oggetto di una domanda di condono presentata nel 2004 dal proprio dante causa, con pagamento integrale dell’oblazione, e che fosse destinato ad abitazione familiare. Deduceva inoltre che gli altri comproprietari non fossero stati correttamente notificati degli atti repressivi.
Ricevibilità e mancata impugnazione degli atti presupposti
Il ricorso è stato ritenuto ricevibile perché proposto entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione dell’ordinanza sanzionatoria. L’assenza del contributo unificato non ha impedito l’esame della ricevibilità.
Il Collegio ha tuttavia rilevato una pregiudiziale di inammissibilità: la ricorrente non aveva impugnato né l’ordinanza di demolizione né l’ordinanza di acquisizione al patrimonio comunale. Richiamando la giurisprudenza amministrativa, il parere ha affermato che la mancata impugnazione dell’ordine di demolizione consolida i suoi effetti e impedisce di farne valere i vizi nel giudizio contro il successivo atto applicativo, salvo la deduzione di vizi propri dell’accertamento di inottemperanza o dell’atto di acquisizione.
Nel caso concreto, la sanzione pecuniaria era conseguenza dell’inottemperanza a un ordine di demolizione ormai non contestato tempestivamente. Il ricorso è stato pertanto dichiarato inammissibile, con esame comunque delle censure nel merito.
Natura della sanzione e prescrizione
La sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 è stata qualificata come misura coercitiva indiretta, volta a indurre il destinatario a rimuovere l’abuso quando ciò sia materialmente e giuridicamente possibile. Essa si affianca all’acquisizione gratuita dell’opera e dell’area di sedime, che presenta una diversa natura e persegue anche finalità pubbliche ulteriori.
La censura di prescrizione quinquennale è stata respinta. L’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce illecito omissivo permanente: la prescrizione decorre dalla cessazione dell’illecito, normalmente coincidente con la demolizione delle opere o con il conseguimento di un titolo di sanatoria. Poiché nel caso concreto l’immobile non era stato demolito e non risultava conseguita alcuna sanatoria, il termine non era iniziato a decorrere nel modo prospettato dalla ricorrente.
Notificazioni e partecipazione procedimentale
La dedotta mancata notificazione agli altri comproprietari è stata smentita dalle relate predisposte dal messo comunale. Dagli atti risultava che l’ordinanza di demolizione e il verbale di accertamento dell’inottemperanza erano stati notificati sia alla ricorrente sia agli altri comproprietari.
È stata inoltre respinta la censura relativa all’omessa comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio. Secondo il parere, l’attività repressiva degli abusi edilizi ha natura vincolata e, per tale ragione, non richiede ordinariamente la previa comunicazione di avvio agli interessati.
Termine per l’adozione della sanzione
Il Collegio ha escluso che l’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 sottoponga il potere sanzionatorio a un termine perentorio di trenta giorni. La norma stabilisce che la mancata o tardiva emanazione del provvedimento rileva ai fini della valutazione della performance e della responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente o del funzionario inadempiente.
La previsione non determina quindi la decadenza dal potere sanzionatorio. La destinazione vincolata dei proventi, prevista dal comma 4-ter per finanziare demolizione, rimessione in pristino e aree a verde pubblico, conferma la funzione repressiva e ripristinatoria della misura.
Condono edilizio e silenzio-assenso
La ricorrente sosteneva che una domanda di condono presentata nel 2004 non fosse stata definita dal Comune e che si fosse formato il silenzio-assenso. Il parere ha rilevato che, sulla base delle ricerche d’archivio comunali, non risultava presentata alcuna domanda di condono riconducibile alla dante causa della ricorrente.
L’inesistenza documentale della domanda ha reso infondate sia la censura relativa alla mancata adozione di un provvedimento espresso sia quella concernente la formazione del silenzio-assenso. In assenza della domanda, non poteva essere riconosciuta alcuna definizione dell’illecito edilizio né alcuna sanatoria automatica.
Vincolo stradale e classificazione dell’autostrada A19
La ricorrente sosteneva che il tratto dell’autostrada A19 attraversante il centro abitato di Bagheria fosse divenuto strada comunale, anche per effetto della realizzazione di opere di urbanizzazione, con conseguente insussistenza del vincolo di inedificabilità.
Il parere ha respinto la tesi richiamando il d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 461, che inserisce l’autostrada A19 nella rete autostradale e stradale nazionale di interesse nazionale. L’art. 2 del d.lgs. n. 285/1992 non consente di ricavare la tacita declassificazione prospettata.
È stata inoltre esclusa la sdemanializzazione tacita. Essa presuppone una volontà dell’amministrazione, desumibile da fatti concludenti e circostanze inequivoche, incompatibile con la volontà di conservare il bene all’uso pubblico. La mera esistenza di opere di urbanizzazione non è stata ritenuta sufficiente.
Affidamento, abitazione e proporzionalità
Il Collegio ha escluso che il decorso del tempo possa attribuire rilievo giuridico all’affidamento del privato sulla permanenza di opere abusive. La natura vincolata del potere repressivo comporta che l’amministrazione debba ripristinare la legalità edilizia senza necessità di una motivazione rafforzata su ulteriori ragioni di interesse pubblico.
Neppure la destinazione dell’immobile ad abitazione familiare e il richiamo al diritto al rispetto della vita privata e familiare impediscono l’esecuzione dell’ordine di demolizione. Il diritto all’abitazione non è assoluto e deve essere bilanciato con l’ordinato sviluppo del territorio, il ripristino dello stato dei luoghi e la tutela dell’ambiente.
Disparità di trattamento
La censura di disparità di trattamento è stata ritenuta infondata. Il fatto che altri immobili, anche più vicini all’autostrada o soggetti a vincoli, non siano stati destinatari di provvedimenti analoghi non consente di pretendere l’estensione di un eventuale trattamento illegittimo. Il principio di legalità impedisce infatti di fondare una posizione soggettiva sull’illegittimità eventualmente commessa dall’amministrazione in altri casi.
Conclusioni
Il parere ha concluso nel senso che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile per la mancata impugnazione degli atti presupposti e, comunque, respinto perché infondato nel merito. È stato disposto l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi degli interessati ai sensi dell’art. 52 d.lgs. n. 196/2003 e dell’art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679.
Come è indicizzato
Testo integrale
Continua a leggere gratis
Crea il tuo account Trovanorma: leggi il testo integrale del documento, apri l’originale e chiedi all’AI di applicarlo al tuo caso, con ogni fonte citata.
7 giorni di prova · Nessuna carta di credito
Hai già un account? Accedi
La sintesi è generata dall'AI di Trovanorma a partire dal testo pubblicato da Giustizia amministrativa, ha finalità informative e non sostituisce la lettura del documento né un parere professionale: fa fede il testo ufficiale.
Altri documenti di Giustizia amministrativa
- Parere · 26 giu 2026Parere n. 167/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
- Parere · 26 giu 2026Parere n. 169/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
- Parere · 23 giu 2026Parere n. 160/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
- Parere · 23 giu 2026Parere n. 161/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
- Parere · 23 giu 2026Parere n. 162/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
- Parere · 23 giu 2026Parere n. 163/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
Cerchi altro? Cerca gratis in Giustizia amministrativa →