Sentenza n. 725/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Poste Italiane ha impugnato la sentenza del TAR Lazio n. 13477/2023, che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento AGCM. L’appello ha dedotto: erronea definizione del mercato rilevante sotto il profilo merceologico e geografico; omessa considerazione del fenomeno della e-substitution; erronea inclusione di Posta Massiva e Posta Time nel medesimo mercato; insussistenza di un mercato intermedio del recapito e di un obbligo di accesso ai servizi retail; erronea valutazione della replicabilità della rete e delle offerte; mancata dimostrazione dell’effetto escludente del Piano Bulk, degli sconti e delle clausole di esclusiva o fidelizzazione; erronea valutazione dell’acquisizione di Nexive; applicabilità dell’esimente prevista dall’art. 106, par. 2, TFUE, in quanto la condotta sarebbe stata necessaria a finanziare il servizio universale; in subordine, richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia; erronea quantificazione della sanzione quanto a base di calcolo, gravità, durata e attenuanti; richiesta di verificazione sulla replicabilità della rete e sull’appartenenza dei prodotti allo stesso mercato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la legittimità del provvedimento AGCM e della sentenza del TAR. Ha ritenuto che la e-substitution riduca le dimensioni quantitative del mercato postale, ma non impedisca l’accertamento di un abuso né ridimensioni, di per sé, la posizione dominante di Poste. Ha riconosciuto la posizione dominante di Poste sull’intero territorio nazionale, anche in ragione della quota di mercato e della capillarità della rete, nonché una posizione monopolistica nelle aree extraurbane non coperte dalle reti concorrenti. La condotta è stata correttamente valutata unitariamente come strategia escludente e margin squeeze: Poste offriva ai concorrenti Posta Massiva, priva di tracciatura e più costosa, mentre offriva ai clienti finali Posta Time, qualitativamente superiore e a prezzo inferiore, associando inoltre sconti, vincoli di volume e condizioni fidelizzanti. Posta Massiva e Posta Time, pur verticalmente differenziate e caratterizzate da sostituibilità anche unilaterale, appartengono al medesimo mercato rilevante perché soddisfano la domanda di recapito di grandi volumi di corrispondenza ordinaria; la sostituibilità non deve necessariamente essere bilaterale. Il mercato geografico è nazionale, poiché la domanda proviene da grandi clienti che devono raggiungere destinatari sull’intero territorio italiano e gli effetti escludenti si producono a livello nazionale. La regolazione AGCom e l’intervento sanzionatorio AGCM sono complementari: la prima opera a monte mediante regole generali, la seconda a valle sulle condotte concrete anticoncorrenziali. L’art. 106, par. 2, TFUE non è applicabile perché Poste non ha provato che la deroga alle regole di concorrenza costituisse l’unico modo comprovato e necessario per garantire il servizio universale; l’argomento della necessità di finanziare il servizio mediante condotte escludenti è stato ritenuto meramente assertivo, anche considerando i contributi pubblici previsti. Il rinvio pregiudiziale è stato escluso perché la questione era irrilevante e, comunque, l’interpretazione del diritto UE non presentava ragionevoli dubbi. L’autorizzazione successiva dell’acquisizione di Nexive riguarda una fattispecie distinta e non incide sull’accertamento della precedente strategia abusiva. La sanzione è stata ritenuta ragionevole, proporzionata alla gravità e durata dell’infrazione e correttamente calcolata sul fatturato del mercato rilevante; le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 102 TFUE

  È incompatibile con il mercato interno e vietato [...] lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato interno o su una parte sostanziale di questo.

  La norma si applica anche a un mercato postale quantitativamente ridotto dalla e-substitution. La condotta di margin squeeze e le condizioni selettive o fidelizzanti possono integrare abuso escludente quando, considerate unitariamente, ostacolano la concorrenza nel mercato a valle.

• art. 106, par. 2, TFUE

  Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale [...] sono sottoposte alle norme dei trattati [...] nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento [...] della specifica missione loro affidata.

  La deroga opera solo se la non applicazione delle regole di concorrenza è condizione imprescindibile e unico modo comprovato per garantire la specifica missione di interesse economico generale. Non basta allegare genericamente la necessità di aumentare i ricavi o finanziare il servizio universale.

• art. 267 TFUE

  Il giudice nazionale [...] può sottoporre una questione [...] alla Corte di giustizia.

  Il giudice nazionale di ultima istanza può non effettuare il rinvio quando la questione non è rilevante oppure quando l’interpretazione del diritto UE è già chiara e non lascia adito a ragionevoli dubbi.

• art. 3 d.lgs. 261/1999

  La fornitura del servizio universale [...] deve essere fornita permanentemente in tutti i punti del territorio nazionale [...] a prezzi accessibili all'utenza.

  La disciplina del servizio universale spiega la capillarità della rete di Poste e la sua posizione di vantaggio nelle aree extraurbane, ma non esonera l’impresa dall’applicazione delle regole antitrust.

• art. 3, comma 12, d.lgs. 261/1999

  Prevede il finanziamento pubblico dell’onere del servizio postale universale, elemento considerato dal giudice per escludere la dimostrazione della necessità di derogare alle regole di concorrenza.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo giurisdizione estesa al merito sulle controversie relative alle sanzioni pecuniarie irrogate dalle autorità amministrative indipendenti; il Collegio ha quindi verificato anche la ragionevolezza della sanzione.

• art. 75 d.l. 104/2020

  La disciplina dell’autorizzazione dell’operazione di concentrazione Poste/Nexive riguarda una fattispecie distinta e non esclude l’accertamento di un abuso precedente.

• art. 1 l. 689/1981

  Richiamato tra le norme dedotte con riguardo alla sanzione amministrativa, senza specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• artt. 15 e 31 l. 287/1990

  Richiamati tra le norme dedotte in materia di sanzione antitrust, senza specifica interpretazione autonoma nella decisione.

Massime di principio

• Il fenomeno della sostituzione dei servizi postali tradizionali con comunicazioni elettroniche può ridurre le dimensioni quantitative del mercato, ma non esclude l’accertamento di un abuso di posizione dominante né ridimensiona automaticamente il potere di mercato dell’impresa dominante all’interno del mercato residuo.
• Nella definizione del mercato rilevante, beni o servizi verticalmente differenziati possono appartenere al medesimo mercato anche quando la sostituibilità della domanda sia unilaterale, se soddisfano la medesima esigenza economica e il differenziale qualitativo non sia accompagnato da un significativo differenziale di prezzo.
• Una strategia escludente deve essere valutata unitariamente: condotte singolarmente lecite, quali la determinazione dei prezzi retail o l’applicazione di sconti, possono integrare abuso di posizione dominante se, inserite in un contesto complessivo, sfruttano un vantaggio monopolistico o infrastrutturale per rendere non replicabili le offerte dei concorrenti e fidelizzare la domanda a valle.
• Il margin squeeze ricorre quando un’impresa verticalmente integrata, titolare di un input essenziale per competere nel mercato a valle, vende tale input ai concorrenti a condizioni economicamente insostenibili e offre al contempo il prodotto a valle a prezzi tali da impedire a concorrenti altrettanto efficienti di competere effettivamente.
• L’esimente dell’art. 106, par. 2, TFUE richiede la prova concreta che la non applicazione delle regole di concorrenza costituisca l’unico modo possibile e necessario per adempiere la specifica missione di servizio di interesse economico generale; la mera allegazione della necessità di incrementare i ricavi o finanziare il servizio universale non è sufficiente.
• La regolazione settoriale e l’applicazione antitrust svolgono funzioni complementari: l’autorità di settore definisce ex ante le condizioni generali del mercato, mentre l’autorità antitrust può accertare e sanzionare ex post condotte concrete che ostacolino la concorrenza, senza che la disciplina regolatoria renda immuni tali condotte.

Come è indicizzato