Sentenza n. 3794/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente, impresa agricola di produzione primaria, aveva presentato due domande di contributo per due distinti impianti fotovoltaici, riferiti al fabbisogno energetico della medesima azienda. La prima domanda era stata ammessa; la seconda era stata esclusa dal GSE perché, secondo il Gestore, il fabbisogno energetico complessivo comprovato dalle bollette, pari a 84.697 kWh, risultava già integralmente coperto dalla producibilità del primo impianto, pari a 85.883,61 kWh, sicché il secondo impianto avrebbe ecceduto il vincolo dell'autoconsumo. La ricorrente ha dedotto, con il primo motivo, la violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 6 del decreto ministeriale del 19 aprile 2023 e del paragrafo 4.2 del regolamento operativo, nonché erronea valutazione dei fatti, eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità, travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione. Ha sostenuto che il fabbisogno avrebbe dovuto essere calcolato riproporzionando su base annuale i consumi dei cinque mesi del 2022 successivi all'avvio della nuova attività avicola, escludendo i consumi precedenti imputati a utenze di cantiere. Ha inoltre contestato la valutazione della difformità tra la potenza dichiarata nella domanda, pari a 40,8 kWp, e quella risultante da precedenti schemi e relazioni tecniche, pari rispettivamente a 32,2 e 38,25 kWp. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione degli obblighi di collaborazione e buona fede, dell'art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990, degli artt. 7 e 10-bis della medesima legge, dell'art. 24 Cost., nonché difetto di istruttoria e di partecipazione, sostenendo che il GSE non avrebbe segnalato in modo adeguato la possibile eccedenza produttiva e le avrebbe così impedito di depositare tempestivamente ulteriore documentazione, comprese fatture relative a gasolio e GPL.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che il vincolo dell'autoconsumo imponga che la capacità produttiva dell'impianto finanziato non superi i consumi medi annui combinati di energia elettrica e termica dell'azienda. Il paragrafo 4.2 del regolamento operativo prevede, come regola generale, la prova dei consumi mediante bollette riferite all'intero anno solare nel quale si è verificato il maggior consumo degli ultimi cinque anni; il riproporzionamento dei consumi disponibili su base annuale costituisce invece un'eccezione riservata alle imprese che abbiano avviato l'attività imprenditoriale dopo il 1° gennaio 2022. Tale eccezione è stata interpretata come riferita alle imprese di nuova costituzione, prive di uno storico di consumi, e non a un'impresa già costituita che abbia avviato una nuova attività. In ogni caso, la presenza di uno storico delle bollette dal 2021 impediva il ricorso al riproporzionamento dei soli cinque mesi del 2022. Le giustificazioni relative all'uso di cantiere dei consumi del 2021 e alla mancata telegestione del POD sono state ritenute non idonee a superare il dato documentale e la disciplina del regolamento. Il GSE aveva quindi correttamente determinato il fabbisogno complessivo in 84.697 kWh e ritenuto che il primo impianto, con producibilità di 85.883,61 kWh, saturasse il fabbisogno, escludendo il secondo. Il TAR ha inoltre ritenuto non superata la difformità documentale sulla potenza del secondo impianto: la domanda indicava 40,8 kWp, mentre lo schema del 4 settembre 2023 riportava 32,2 kWp e la relazione del 27 giugno 2024 indicava 38,25 kWp; i documenti successivi si limitavano a riallineare il dato a 40,8 kWp senza chiarire il quadro tecnico. L'incompletezza del riscontro dell'istante alle richieste istruttorie non poteva essere trasformata in un difetto di istruttoria o motivazione dell'amministrazione, poiché il richiedente è gravato da obblighi di collaborazione, completezza e autoresponsabilità. Quanto al secondo motivo, il TAR ha ritenuto che il GSE avesse garantito sostanzialmente il contraddittorio attraverso due richieste di integrazione, alle quali la ricorrente aveva risposto con relazioni e documenti specificamente riguardanti fabbisogno, producibilità e potenza dell'impianto. La documentazione tardiva relativa al gasolio e al GPL non poteva sanare retroattivamente l'insufficiente dimostrazione del requisito né consentire una rivalutazione della domanda incompatibile con la par condicio nelle procedure di massa. Il TAR ha inoltre richiamato l'orientamento sull'inapplicabilità del preavviso di rigetto alle procedure concorsuali e, comunque, ha ritenuto che la partecipazione sostanziale fosse stata assicurata. Le domande di annullamento e di accertamento del diritto al contributo sono state quindi respinte. La ricorrente è stata condannata al pagamento di 4.000 euro complessivi di spese, di cui 3.000 euro al GSE e 1.000 euro al Ministero; nessuna pronuncia sulle spese nei confronti del controinteressato non costituito.

Norme richiamate

• art. 1, comma 1, lett. a, Avviso pubblico Parco Agrisolare

  qualora un’azienda agricola realizzi l’investimento per la produzione di energia da impianti fotovoltaici, gli impianti sono ammissibili agli aiuti unicamente se l'obiettivo è quello di soddisfare il fabbisogno energetico dell'azienda e se la loro capacità produttiva annua non supera il consumo medio annuo combinato di energia termica ed elettrica dell'azienda agricola

  La capacità produttiva dell'impianto finanziato non può eccedere il consumo medio annuo combinato dell'azienda; la disposizione esprime il vincolo dell'autoconsumo.

• art. 2, comma 3, Avviso pubblico Parco Agrisolare

  per le aziende agricole di produzione primaria, gli impianti fotovoltaici sono ammissibili agli aiuti unicamente se l’obiettivo è quello di soddisfare il proprio autoconsumo

  L'ammissione al contributo presuppone il rispetto dell'autoconsumo annuale.

• paragrafo 4.2 del Regolamento operativo Parco Agrisolare

  il fabbisogno energetico dell’azienda ... è calcolato come somma dei consumi medi annui di energia elettrica e degli eventuali consumi equivalenti associati all’uso diretto di energia termica e/o di combustibili utilizzati per la produzione di energia termica

  I consumi medi annui devono essere comprovati, in via generale, da bollette riferite all'intero anno solare con il maggior consumo degli ultimi cinque anni; il riproporzionamento dei consumi disponibili è un'eccezione per imprese che abbiano avviato l'attività imprenditoriale dopo il 1° gennaio 2022.

• art. 5 dell'Avviso pubblico Parco Agrisolare

  differenzia ai fini dell'intensità dell'aiuto i progetti che rispettano il vincolo dell'autoconsumo da quelli “eccedenti” tale vincolo

  La disciplina distingue i progetti rispettosi del vincolo dell'autoconsumo da quelli eccedenti, prevedendo per i primi una maggiore intensità di aiuto.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede

  L'obbligo di collaborazione e buona fede grava anche sul richiedente, il quale sopporta le conseguenze della propria incompletezza o inerzia quando abbia determinato un'istruttoria non adeguata.

• art. 6, comma 1, lett. b, l. 241/1990

  È richiamato in relazione al dialogo procedimentale e alla possibilità di acquisire chiarimenti e documenti, nei limiti compatibili con la procedura di massa e con la par condicio.

• art. 10-bis, comma 1, l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è ritenuto inapplicabile alle procedure concorsuali; in ogni caso, la partecipazione sostanziale garantita mediante richieste di integrazione esclude la fondatezza della censura.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  È richiamato dalla giurisprudenza citata per collegare la contestazione delle garanzie procedimentali alla necessità di dimostrare quali elementi avrebbero potuto incidere concretamente sul contenuto dell'atto.

• art. 40, comma 1, lett. d, c.p.a.

  È richiamato per il requisito di specificità dei motivi e per l'onere di indicare gli elementi che, se introdotti nel procedimento, avrebbero potuto determinare un diverso esito.

• art. 107 TFUE

  Il contributo Parco Agrisolare è qualificato come aiuto di Stato; da ciò deriva la necessità di interpretare restrittivamente requisiti e presupposti di ammissione.

Massime di principio

• Nell'ambito del contributo PNRR Parco Agrisolare, il vincolo dell'autoconsumo impone che la capacità produttiva annua degli impianti finanziati non superi il consumo medio annuo combinato di energia elettrica e termica dell'impresa beneficiaria; quando più domande riguardano impianti distinti destinati a soddisfare il fabbisogno della medesima impresa, il requisito deve essere verificato considerando unitariamente il fabbisogno aziendale e la producibilità complessiva rilevante.
• La regola che consente di riproporzionare su base annuale i consumi attestati dalle bollette disponibili costituisce un'eccezione alla prova dei consumi mediante bollette riferite all'intero anno solare con il maggior consumo degli ultimi cinque anni. Essa riguarda le imprese che abbiano avviato l'attività imprenditoriale dopo il 1° gennaio 2022, interpretate come imprese di nuova costituzione prive di uno storico di consumi, e non può essere utilizzata da un'impresa già costituita che disponga di consumi documentati anteriori all'avvio di una nuova attività.
• La presenza di uno storico dei consumi antecedente all'avvio di una nuova attività impedisce, ai fini della determinazione del fabbisogno energetico ammissibile, il riproporzionamento dei consumi relativi ai soli mesi successivi all'avvio della nuova attività, salvo che la disciplina applicabile preveda espressamente tale modalità.
• Nelle procedure di massa per la concessione di incentivi pubblici, il richiedente è gravato da obblighi di collaborazione, completezza e buona fede. Chi abbia fornito documentazione incoerente o incompleta in risposta alle richieste istruttorie non può successivamente imputare all'amministrazione il difetto di istruttoria o di motivazione né ottenere in giudizio la riapertura dell'istruttoria sulla base di documenti tardivi.
• Il soccorso istruttorio nelle procedure di massa per incentivi pubblici non può consentire la produzione tardiva di elementi essenziali o la rivalutazione sostanziale della domanda, quando ciò altererebbe la par condicio dei partecipanti; le interlocuzioni sono invece compatibili con la procedura se limitate a chiarire ambiguità o dati già emergenti dalla documentazione tempestivamente acquisita.
• La violazione delle garanzie partecipative non è configurabile quando l'amministrazione abbia sottoposto all'interessato, mediante richieste di integrazione, gli elementi essenziali posti a fondamento del possibile diniego e il richiedente abbia avuto modo di presentare osservazioni e documenti su tali profili; la contestazione deve inoltre indicare quali elementi avrebbero potuto concretamente condurre a un diverso esito.

Come è indicizzato