Sentenza n. 3263/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la decadenza dagli incentivi disposta dal GSE. Ha dedotto, anzitutto, la nullità della sentenza per omesso esame di questioni fattuali e per la riproduzione di parti di altre decisioni, con errori nella ricostruzione dei fatti. Ha inoltre contestato l’applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e dell’art. 21-nonies della l. 241/1990, sostenendo che il GSE avrebbe agito oltre il termine ragionevole, comunque decorrente dall’ammissione agli incentivi, dall’avvio della verifica o dalla conoscenza dei fatti nel 2018. La società ha negato che il GSE potesse fondare la decadenza sulla falsità degli elaborati tecnici recanti firma e timbro del professionista, lamentando l’assenza di un’autonoma istruttoria, di una perizia calligrafica e di un sopralluogo, nonché richiamando la prescrizione del reato di falso e la pendenza del giudizio penale d’appello. Ha contestato anche il riferimento all’artificioso frazionamento dell’impianto rispetto a un altro impianto realizzato sul medesimo edificio e ha dedotto di avere rinunciato al beneficio fiscale della Tremonti Ambiente, escludendo quindi il cumulo di incentivi. Con motivi aggiunti ha contestato la richiesta di restituzione, denunciando duplicazioni rispetto alle pretese azionate in sede contabile, civile e penale, l’eventuale richiesta di somme non effettivamente percepite e l’assenza di una corretta quantificazione. In subordine ha chiesto la sospensione del giudizio in attesa della definizione del processo penale. Infine ha contestato la condanna alle spese di primo grado.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha escluso la nullità della sentenza di primo grado: l’omesso esame di alcune questioni e gli errori fattuali denunciati non integrano le ipotesi tassative di nullità rilevanti ai fini del rinvio al primo giudice, ma possono essere corretti mediante l’effetto devolutivo dell’appello. Gli errori, inoltre, non erano determinanti per la decisione. È stata negata la sospensione o il rinvio in attesa dell’esito del giudizio penale, in ragione dell’autonomia del giudizio amministrativo e dell’autonoma istruttoria del GSE; non è necessario attendere il giudicato penale per valutare la falsità rilevante ai fini della decadenza. Il Collegio ha qualificato il potere del GSE come potere di verifica e controllo, con carattere vincolato in presenza della falsità dei dati o dei documenti prodotti. L’art. 42 del d.lgs. 28/2011, come modificato nel 2020, richiama i presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, ma il termine annuale può essere superato quando il provvedimento incentivante sia stato conseguito sulla base di false rappresentazioni o documenti falsi. Il GSE può accertare autonomamente la falsità e, nel caso concreto, aveva valutato la falsità della firma e del timbro del tecnico anche sulla base delle risultanze penali, pur senza necessità di attendere il giudicato. La presentazione di documentazione tecnica essenziale falsa o contraffatta costituisce violazione rilevante e impedisce la mera decurtazione dell’incentivo, giustificando la decadenza. L’interesse pubblico al recupero è stato ritenuto intrinseco all’indebita percezione di risorse pubbliche, con esclusione di un legittimo affidamento sulla conservazione di incentivi non spettanti. Il riferimento all’artato frazionamento è stato ritenuto corretto: due impianti erano riconducibili al medesimo soggetto, realizzati sullo stesso edificio e sulla medesima particella catastale, sicché potevano essere considerati unitariamente ai fini della potenza incentivabile. Il divieto di artificioso frazionamento costituisce inoltre applicazione del generale divieto di abuso del diritto. La questione della Tremonti Ambiente non incide sulla legittimità del provvedimento, essendo sufficiente una motivazione autonoma e valida a sorreggere un atto plurimotivato; comunque, la rinuncia al beneficio fiscale avrebbe escluso il cumulo in assenza delle ulteriori ragioni di decadenza. Quanto alla restituzione, essa consegue obbligatoriamente alla decadenza, ma riguarda soltanto le somme effettivamente percepite e non già recuperate per il medesimo titolo; le eventuali sovrapposizioni devono essere valutate in sede esecutiva. Il giudizio contabile e quello risarcitorio hanno causa petendi diversa e non determinano, di per sé, una duplicazione. È stata confermata anche la condanna alle spese di primo grado, poiché la liquidazione secondo soccombenza non era manifestamente abnorme o irrazionale. Le spese del giudizio d’appello sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  La rimessione al giudice di primo grado per nullità della sentenza è limitata a ipotesi tipizzate e a carenze macroscopiche che impediscano l’esame del merito.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  “l’erogazione di incentivi nei settori elettrico, termico e dell'efficienza energetica, di competenza del GSE, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza”

  Attribuisce al GSE poteri di verifica e controllo sui dati e sulla documentazione posti a fondamento degli incentivi; in presenza di violazioni rilevanti consente il rigetto, la decadenza e il recupero delle somme, secondo i presupposti richiamati dall’art. 21-nonies l. 241/1990.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  “Il provvedimento amministrativo illegittimo [...] può essere annullato d'ufficio [...] entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi”

  Il termine annuale opera per l’annullamento d’ufficio, ma il comma 2-bis consente di superarlo per provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni o dichiarazioni false o mendaci; in materia di incentivi il richiamo è coordinato con l’art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  “I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti [...] possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi”

  Consente l’intervento amministrativo oltre il termine ordinario quando il vantaggio sia stato ottenuto mediante falsità; non è necessario il previo passaggio in giudicato della sentenza penale, potendo l’amministrazione valutare autonomamente la falsità.

• art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011

  “Non hanno titolo a percepire gli incentivi [...] i soggetti [...] che [...] hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero hanno reso dichiarazioni false o mendaci”

  Esclude il diritto agli incentivi quando la richiesta sia fondata su dati, documenti o dichiarazioni non veritieri.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di collaborazione e buona fede può giustificare l’attesa, da parte dell’amministrazione, delle risultanze di un procedimento penale, anche quando tale attesa non sia necessaria per l’esercizio del potere.

• art. 12, comma 5, D.M. 5 maggio 2011

  “più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particella catastale o su particelle catastali contigue si intendono come unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti”

  Impone di considerare unitariamente, ai fini delle tariffe incentivanti, gli impianti riconducibili al medesimo soggetto e ubicati sulla stessa particella o su particelle contigue.

• Allegato 1, lett. a), D.M. 31 gennaio 2014

  “presentazione di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi”

  Individua una violazione rilevante che può comportare il rigetto dell’istanza o la decadenza dagli incentivi già concessi; la documentazione tecnica essenziale contraffatta impedisce la mera decurtazione.

• art. 2, comma 20, lett. c), l. 481/1995

  La violazione accertata dal GSE è trasmessa all’Autorità competente per l’applicazione delle sanzioni previste.

• art. 19 d.lgs. 231/2001

  La restituzione eventualmente disposta in sede penale deve essere considerata per evitare che il GSE ottenga due volte le medesime somme.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Fondamento dell’oscuramento delle generalità per la tutela dei diritti o della dignità della parte interessata.

• Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• Il potere del GSE di verificare i presupposti degli incentivi e di dichiarare la decadenza in presenza di dati o documenti falsi ha natura vincolata; la decadenza non costituisce necessariamente esercizio di autotutela decisoria rispetto all’originaria ammissione al beneficio.
• In materia di incentivi pubblici, la falsità della documentazione posta a fondamento del beneficio consente di superare il termine ordinario previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, ai sensi del comma 2-bis, e il GSE può accertarla autonomamente senza attendere il passaggio in giudicato della sentenza penale.
• La produzione di documentazione tecnica essenziale falsa, mendace o contraffatta integra una violazione rilevante ai sensi della disciplina sugli incentivi e giustifica la decadenza integrale, anziché la mera decurtazione, quando impedisca la verifica dei requisiti indispensabili per l’ammissione al beneficio.
• Nella disciplina degli incentivi alle fonti rinnovabili, più impianti riconducibili al medesimo soggetto e realizzati sulla stessa particella catastale o su particelle contigue devono essere considerati unitariamente; il divieto di artificioso frazionamento opera anche quale applicazione generale del divieto di abuso del diritto.
• In presenza di un atto plurimotivato, la legittimità di una sola delle ragioni poste a fondamento del provvedimento è sufficiente a conservarne la validità, rendendo irrilevante l’eventuale erroneità di una motivazione ulteriore.
• La richiesta di restituzione conseguente alla decadenza dagli incentivi riguarda esclusivamente le somme effettivamente percepite e non già recuperate per il medesimo titolo; eventuali sovrapposizioni con recuperi disposti in altri procedimenti devono essere verificate nella fase esecutiva.

Come è indicizzato