Sentenza n. 1553/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il recupero di aiuti PAC fondato sulla carenza di un valido titolo di conduzione dei terreni dichiarati, in quanto tre contratti di affitto recavano sottoscrizioni disconosciute dalla sorella comproprietaria e risultate apocrife. Ha dedotto: (1) travisamento dei fatti, omesso esame degli atti, difetto d’istruttoria e carenza di motivazione, per non avere AGREA considerato la procura generale conferita ai genitori, la consulenza grafologica svolta in sede penale, l’archiviazione del procedimento contabile e la transazione giudiziale; (2) violazione dell’art. 1102 c.c., sostenendo che il comproprietario poteva usare il bene comune e che la sorella non aveva mai contestato la coltivazione; (3) violazione degli artt. 2 e 3 della l. 898/1986, assumendo che, non essendo il fatto reato, non potesse configurarsi neppure un illecito amministrativo; (4) prescrizione quinquennale ai sensi dell’art. 28 della l. 689/1981 per le annualità anteriori al 2015 ed errata applicazione dell’art. 2033 c.c.; (5) travisamento e illogicità, poiché la transazione avrebbe riconosciuto validità ed efficacia al contratto del 6 novembre 2009; (6) violazione dell’art. 53 del Reg. (CE) n. 796/2004 e dell’art. 60 del Reg. (CE) n. 1122/2009, nonché contraddittorietà tra contestazione e decisione quanto all’intenzionalità e alla decorrenza degli interessi; (7) contraddittorietà e carenza di motivazione per la trattenuta di € 697,44 eccedente il debito accertato. AGREA ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, nel merito, ha sostenuto l’assenza di un titolo valido e la natura apocrifa delle firme. Il ricorrente ha inoltre invocato la procura notarile del 1988 e l’assenza di una forma scritta necessaria, mentre AGREA ha richiamato le formalità richieste dalla disciplina PAC.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: la controversia riguarda il recupero di contributi per carenza originaria dei presupposti di erogazione, e rientra nella giurisdizione amministrativa. Ha respinto congiuntamente i primi tre motivi: per ottenere gli aiuti occorreva un titolo giuridico di conduzione delle superfici, non la sola disponibilità materiale; le firme sui contratti del 2006 e del 2009 erano state attribuite alla madre e quella sul contratto del 2016 al ricorrente. La transazione del 2022, limitata al contratto del 2009, produceva effetti soltanto tra i contraenti e non era opponibile ad AGREA, terza, né poteva retroagire. La libertà di forma dei contratti nei rapporti civilistici non eliminava gli obblighi documentali richiesti per comprovare i rapporti nell’ambito degli aiuti PAC; inoltre, per l’uso delle superfici in comunione era richiesto il consenso esplicito del comproprietario. L’archiviazione penale e contabile non impediva l’autonomo accertamento amministrativo della mancanza dei requisiti per l’aiuto. Ha respinto anche i restanti motivi: il recupero è ripetizione di indebito soggetta alla prescrizione ordinaria decennale, decorrente dalla ricezione da parte di AGREA del rapporto dei Carabinieri, non sanzione amministrativa soggetta al termine quinquennale; gli importi da restituire erano uguali sia in caso di dichiarazione intenzionale sia colposa, mentre mutava la decorrenza degli interessi; i € 697,44 corrispondevano al prelievo obbligatorio del 3% per l’adesione al fondo AgriCat, dichiarata nella domanda di aiuto. Ricorso respinto integralmente; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 3, lett. f), d.P.R. 503/1999

  Ai sensi dell’art. 3, lettera f, d.P.R. n. 503/1999 la domanda di aiuto deve essere necessariamente associata alla presenza di un valido titolo di conduzione delle superfici, cioè, di un atto dal quale derivi il diritto del dichiarante di coltivare le superfici stesse.

  La domanda di aiuto deve essere sorretta da un titolo giuridico valido che attribuisca al richiedente il diritto di coltivare le superfici; la mera coltivazione di fatto non è sufficiente.

• art. 1102 c.c.

  Analogamente, quanto alla invocata applicazione dell’art.1102 c.c. in tema di uso da parte di ciascuno dei partecipanti alla comunione della cosa comune, è altrettanto certo che la disciplina in tema di PAC richiede il consenso esplicito del comproprietario.

  La facoltà civilistica del partecipante alla comunione di servirsi della cosa comune non sostituisce, ai fini degli aiuti PAC, il consenso esplicito del comproprietario richiesto dalla disciplina settoriale.

• artt. 2 e 3 l. 898/1986

  L’irregolarità riscontata riguarda tre contratti di affitto di cui la sorella comproprietaria ha disconosciuto la sottoscrizione, venendo così a mancare secondo Agrea il richiesto requisito della disponibilità giuridica dei terreni.

  Il TAR non ha fondato la decisione sulla configurabilità dell’illecito amministrativo previsto dalla legge, ma ha distinto il recupero amministrativo degli aiuti dalla responsabilità penale o contabile: la mancanza originaria dei requisiti per il beneficio può giustificare il recupero indipendentemente dall’esito di tali procedimenti.

• art. 2033 c.c.

  Il contestato recupero delle somme in esame è ascrivibile nell’ambito di azione di ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c. soggetta come tale all’ordinario termine di prescrizione decennale (ex multis Cassazione civile sez. lav., 3/05/2012, n. 6671; T.A.R. Basilicata 14/06/2025, n. 367) decorrente ai sensi dell’art. 2935 c. c. da quando Agrea ha ricevuto il rapporto amministrativo --OMISSIS- dai Carabinieri, e non certo a sanzione amministrativa.

  Il recupero di contributi indebitamente percepiti è ripetizione di indebito soggetta alla prescrizione ordinaria decennale, non al termine quinquennale previsto per le sanzioni amministrative.

• art. 2935 c.c.

  Il contestato recupero delle somme in esame è ascrivibile nell’ambito di azione di ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c. soggetta come tale all’ordinario termine di prescrizione decennale (ex multis Cassazione civile sez. lav., 3/05/2012, n. 6671; T.A.R. Basilicata 14/06/2025, n. 367) decorrente ai sensi dell’art. 2935 c. c. da quando Agrea ha ricevuto il rapporto amministrativo --OMISSIS- dai Carabinieri, e non certo a sanzione amministrativa.

  Nel caso deciso, la prescrizione decorre dal momento in cui AGREA ha ricevuto il rapporto amministrativo dei Carabinieri.

• art. 28 l. 689/1981

  Il contestato recupero delle somme in esame è ascrivibile nell’ambito di azione di ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c. soggetta come tale all’ordinario termine di prescrizione decennale (ex multis Cassazione civile sez. lav., 3/05/2012, n. 6671; T.A.R. Basilicata 14/06/2025, n. 367) decorrente ai sensi dell’art. 2935 c. c. da quando Agrea ha ricevuto il rapporto amministrativo --OMISSIS- dai Carabinieri, e non certo a sanzione amministrativa.

  Il termine quinquennale di prescrizione delle sanzioni amministrative non si applica al recupero di aiuti indebitamente erogati, qualificato come ripetizione di indebito.

• art. 53 Reg. (CE) n. 796/2004

  L’importo da restituire nel caso in esame, stante l’entità degli scostamenti generati dalle dichiarazioni eccessive di superficie (per le annualità 2008, 2009, e 2018 superiori al 50%), è uguale in caso di dichiarazione eccessiva, frutto di comportamento intenzionale e dichiarazione determinata da colpa.

  Per gli scostamenti superiori al 50% riscontrati, la somma da restituire è la stessa sia che la dichiarazione eccessiva sia intenzionale sia che sia dovuta a colpa.

• art. 60 Reg. (CE) n. 1122/2009

  L’unica differenza risiede appunto nella decorrenza degli interessi dal pagamento del contributo da recuperare in caso di intenzionalità, dopo 60 giorni dalla notifica nel caso di colpa.

  La qualificazione della dichiarazione come intenzionale o colposa incide sulla decorrenza degli interessi: dal pagamento del contributo nel primo caso e, nel caso di colpa, dopo 60 giorni dalla notifica.

• art. 3, lett. f), d.m. 23 dicembre 2022, n. 660087

  Come infatti condivisibilmente argomentato da Agrea la disciplina in ambito PAC (D.M. 23 dicembre 2022, n. 660087, art.3 lett f D.p.r. n. 503/99) al fine di prevenire abusi richiede per comprovare l’esistenza di tali rapporti negoziali una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, non bastando contratti verbali.

  Nel procedimento di erogazione degli aiuti PAC, i rapporti negoziali invocati a fondamento della conduzione dei terreni devono essere comprovati mediante dichiarazione sostitutiva di atto notorio; non è sufficiente un accordo verbale.

Massime di principio

• Per accedere agli aiuti PAC relativi a superfici agricole, il richiedente deve dimostrare un valido titolo giuridico di conduzione; la sola disponibilità materiale o la coltivazione di fatto dei terreni non è sufficiente.
• La disciplina degli aiuti PAC può richiedere, per comprovare rapporti di affitto o comodato rilevanti ai fini della domanda, forme documentali ulteriori rispetto a quelle necessarie alla validità civilistica del contratto, quando siano funzionali alla prevenzione degli abusi e ai controlli.
• Nell’ambito degli aiuti PAC, l’utilizzazione di un terreno in comunione non è giustificata dalla sola facoltà civilistica del comproprietario di servirsi della cosa comune: è necessario il consenso esplicito degli altri comproprietari secondo la disciplina settoriale applicata.
• La transazione intervenuta tra privati su un contratto relativo ai terreni non è opponibile all’amministrazione erogatrice terza rispetto all’accordo e non produce, nei suoi confronti, effetti retroattivi.
• L’archiviazione di procedimenti penali o contabili non preclude l’autonomo accertamento amministrativo della mancanza dei requisiti originari per la percezione di contributi e il conseguente recupero delle somme indebitamente erogate.
• Il recupero di contributi indebitamente erogati per carenza dei presupposti originari è ripetizione di indebito soggetta alla prescrizione ordinaria decennale, decorrente, nel caso deciso, dalla ricezione da parte dell’amministrazione del rapporto amministrativo che ha consentito di accertare l’irregolarità.

Come è indicizzato