Sentenza n. 3303/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società avevano richiesto un permesso di costruire per la demolizione, ricostruzione e ampliamento, entro il limite del 30%, di un edificio asseritamente dismesso e inutilizzato, ai sensi della disciplina regionale del c.d. Piano Casa, oltre all'autorizzazione paesaggistica. Il Comune aveva dapprima richiesto integrazioni documentali, poi comunicato il preavviso di diniego rilevando la non conformità dello stato attuale dell'edificio rispetto al titolo edilizio del 1962, e infine adottato il diniego definitivo. In appello sono stati dedotti: 1) violazione dell'art. 112 c.p.c. e nullità della sentenza per ultrapetizione, assumendo che il TAR avesse introdotto una questione estranea alla motivazione del diniego; 2) violazione della disciplina regionale del Piano Casa e dell'art. 64 c.p.a., per avere il TAR posto sulle istanti l'onere di dimostrare la preesistenza e la legittimità dell'intero volume edilizio; 3) violazione dell'art. 20, commi 5 e 8, d.P.R. 380/2001 e dell'art. 17-bis l. 241/1990, per il mancato accertamento della formazione del silenzio-assenso. Le appellanti hanno inoltre chiesto l'ammissione di tavole progettuali depositate in appello e l'espletamento di una CTU per dimostrare lo stato legittimo del fabbricato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le richieste istruttorie. La produzione documentale in appello è stata ritenuta inammissibile perché le appellanti non avevano dimostrato l'impossibilità di produrre i documenti in primo grado per causa non imputabile e, comunque, le tavole progettuali non erano rilevanti: il Comune non contestava la rappresentazione progettuale, ma la legittimità dello stato preesistente rappresentato. È stata respinta anche la richiesta di CTU, poiché verificazione e consulenza tecnica non costituiscono autonomi mezzi di prova e non possono supplire alla carenza dell'onere probatorio della parte. Il primo motivo è stato respinto: il TAR non era incorso in ultrapetizione, avendo semplicemente rilevato che le società non avevano fornito neppure un principio di prova della legittimità dell'intera volumetria, questione interna alla motivazione del diniego. Il secondo motivo è stato respinto: l'ampliamento agevolato presupponeva la dimostrazione della legittima esistenza del fabbricato. La dichiarazione sostitutiva prodotta, resa da un soggetto terzo, era contrastata dalla documentazione comunale, dalla quale risultava soltanto una licenza edilizia del 1962 relativa a un manufatto di 23,40 mq, a fronte dei 125 mq rivendicati. La D.G.R. Lazio n. 184/2012 è stata qualificata come circolare esplicativa, priva della forza propria di una legge di interpretazione autentica; la dichiarazione sostitutiva è utilizzabile solo in via residuale e non era sufficiente a fronte delle puntuali contestazioni dell'amministrazione. Il terzo motivo è stato respinto: il silenzio-assenso non è applicabile alle istanze fondate sulla disciplina regionale del Piano Casa, in quanto derogatoria e richiedente una complessa istruttoria circa la sussistenza dei presupposti e, spesso, valutazioni tecnico-discrezionali incompatibili con il meccanismo semplificatorio del silenzio-assenso. La sentenza di primo grado è stata quindi confermata e le appellanti sono state condannate in solido alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non avere potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile

  La produzione di nuovi documenti in appello è ammessa alternativamente quando i documenti siano indispensabili ai fini della decisione oppure quando la parte dimostri di non averli potuti produrre in primo grado per causa non imputabile.

• art. 112 c.p.c.

  Non sussiste ultrapetizione quando il giudice valuta la carenza di prova relativa a un presupposto necessario dell'istanza e mantiene la decisione entro il perimetro della motivazione dell'atto impugnato.

• art. 64 c.p.a.

  L'onere di fornire la prova dei fatti costitutivi della pretesa grava sulla parte che invoca il beneficio edilizio, inclusa la legittima esistenza della volumetria preesistente.

• art. 3-ter l.r. Lazio n. 21/2009, come modificata dalla l.r. Lazio n. 10/2011

  I benefici del Piano Casa, consistenti anche nell'ampliamento di un edificio preesistente, presuppongono la dimostrazione della legittima esistenza del volume edilizio interessato.

• D.G.R. Lazio 8 maggio 2012, n. 184

  Circolare esplicativa: "Piano Casa della Regione Lazio. Ulteriori indirizzi e direttive per la piena ed uniforme applicazione degli articoli 3-ter, 4, 5 e 6 della legge regionale n. 21/2009, come modificati, integrati, introdotti e sostituiti dalla legge regionale n. 10/2011"

  La deliberazione ha natura di circolare esplicativa e non può essere equiparata a una norma di interpretazione autentica né oltrepassare il perimetro della disciplina legislativa.

• art. 20, commi 5 e 8, d.P.R. 380/2001

  Il silenzio-assenso sul permesso di costruire non opera quando l'istanza richiede la verifica di presupposti complessi e valutazioni tecnico-discrezionali incompatibili con il meccanismo semplificatorio.

• art. 17-bis l. 241/1990

  La disciplina del silenzio non determina la formazione del titolo tacito in presenza di una disciplina derogatoria che imponga un'istruttoria complessa e valutazioni tecnico-discrezionali.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  L'intervento edilizio era soggetto anche alla richiesta di autorizzazione paesaggistica, nel contesto di un'area dichiarata di notevole interesse pubblico; la norma non è stata tuttavia oggetto di autonoma decisione nel merito.

Massime di principio

• La produzione di nuovi documenti in appello nel processo amministrativo è ammissibile alternativamente quando il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione oppure quando la parte dimostri di non averli potuti produrre in primo grado per causa non imputabile; i due presupposti non devono ricorrere cumulativamente.
• La verificazione e la consulenza tecnica d'ufficio hanno funzione valutativa e chiarificatrice rispetto a elementi già ritualmente acquisiti, ma non costituiscono autonomi mezzi di prova e non possono essere disposte per colmare la carenza probatoria della parte.
• Chi richiede un beneficio edilizio fondato sull'ampliamento o sulla sostituzione di un fabbricato preesistente deve dimostrare la legittima esistenza dell'intera volumetria cui il beneficio si riferisce; a fronte di puntuali contestazioni dell'amministrazione, una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà è utilizzabile solo in via residuale e non è sufficiente se non corroborata da ulteriori elementi.
• Una circolare amministrativa o regionale può fornire chiarimenti applicativi, ma non ha la forza di una norma di interpretazione autentica e non può ampliare o modificare i presupposti stabiliti dalla legge.
• Il silenzio-assenso sul permesso di costruire non è applicabile alle istanze basate su discipline edilizie derogatorie che richiedano una complessa verifica dei presupposti normativi e valutazioni tecnico-discrezionali; il meccanismo tacito opera solo quando l'amministrazione debba effettuare una verifica di conformità a parametri predeterminati e non complessi.

Come è indicizzato