Sentenza n. 8576/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato gli atti con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, richiamando il differimento previsto dalla normativa emergenziale e il mancato perfezionamento dell'aggiornamento del piano economico-finanziario, ha negato l'adeguamento tariffario annuale richiesto sulla base della formula prevista dalla convenzione. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 21, comma 5, del d.l. n. 355/2003, dell'art. 1372 c.c., degli artt. 11, 15 e 18 della Convenzione unica, dell'art. 97 Cost. e dell'art. 3 l. n. 241/1990, nonché difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità, carenza di istruttoria, erronea valutazione dei fatti e falsità dei presupposti. Secondo la ricorrente, l'adeguamento annuale avrebbe natura vincolata e potrebbe essere negato soltanto in presenza delle tassative cause previste dalla legge e dalla convenzione, non anche per il mancato aggiornamento del PEF. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi. Con il terzo motivo ha contestato l'applicabilità dell'art. 13, comma 3, del d.l. n. 183/2020, deducendo inoltre, in via subordinata, l'illegittimità costituzionale e l'incompatibilità unionale della disciplina richiamata. I Ministeri hanno eccepito, tra l'altro, il difetto di legittimazione passiva del MEF.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione passiva del MEF, ritenendo che la competenza sull'approvazione degli adeguamenti annuali delle tariffe autostradali spetti al MIT di concerto con il MEF e che, quindi, entrambi siano titolari della funzione decisoria. Nel merito ha ritenuto fondato e assorbente il primo motivo. La disciplina normativa e convenzionale mantiene il diritto del concessionario all'adeguamento annuale, secondo termini predeterminati: la proposta deve essere presentata entro il 15 ottobre e i Ministeri devono pronunciarsi entro il 15 dicembre. Le cause di diniego sono tassative e riguardano la non correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale o gravi inadempienze convenzionali. Il mancato completamento dell'aggiornamento del PEF non costituisce una causa legittima per sospendere o differire l'adeguamento annuale. L'aggiornamento tariffario annuale e l'aggiornamento quinquennale del PEF perseguono finalità diverse: il primo adegua il corrispettivo all'andamento concreto del rapporto, agli investimenti e all'inflazione; il secondo verifica l'eventuale necessità di riequilibrio complessivo della concessione. Né la nuova regolazione tariffaria né chiarimenti amministrativi dell'Autorità di regolazione dei trasporti possono introdurre, in assenza di una base normativa espressa, una condizione ulteriore per l'esercizio del diritto all'adeguamento o modificare la disciplina primaria e convenzionale. Il diniego impugnato non ha verificato la correttezza dei parametri della formula, ma si è fondato esclusivamente sul mancato aggiornamento del PEF, determinando un arresto procedimentale privo di base normativa e di termine certo. Il provvedimento è stato quindi annullato, con obbligo dei Ministeri di riesaminare la proposta secondo legge e convenzione. Gli ulteriori motivi e le domande subordinate sono stati assorbiti; le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21, comma 5, d.l. n. 355/2003, convertito dalla l. n. 47/2004

  le proposte di variazione tariffaria devono essere presentate entro il 15 ottobre di ogni anno, mentre il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, deve esprimersi entro il 15 dicembre

  La norma disciplina un procedimento annuale vincolato e individua cause tassative di diniego, limitate alla verifica della correttezza dei valori della formula revisionale e alle gravi inadempienze convenzionali.

• art. 18 Convenzione unica

  le cause di diniego sono tassative e limitate alla verifica della correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi, nonché alla constatazione di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione

  La convenzione conferma termini, modalità e limiti del potere ministeriale di esaminare e negare l'adeguamento tariffario annuale.

• art. 18, comma 3, Convenzione unica

  in caso di contestazione della correttezza dei valori indicati, il concessionario è tenuto ad applicare l'aggiornamento sulla base della variazione corretta secondo le indicazioni del concedente, salva la facoltà del concessionario di contestare tale variazione

  L'eventuale errore nei valori non giustifica il blocco dell'adeguamento: l'aggiornamento deve essere applicato sulla base della variazione corretta.

• art. 1372 c.c.

  il regolamento convenzionale accettato dalle parti assume tra loro forza di legge e non è suscettibile di essere modificato se non per effetto di una norma di pari rango

  L'amministrazione non può modificare unilateralmente l'equilibrio del rapporto concessorio né introdurre condizioni ulteriori rispetto a quelle previste dalla convenzione, in assenza di una norma abilitante.

• art. 43 d.l. n. 201/2011

  Attribuisce la competenza sugli adeguamenti annuali delle tariffe autostradali al MIT di concerto con il MEF, fondando la legittimazione passiva di entrambe le amministrazioni.

• art. 37 d.l. n. 201/2011

  Attribuisce all'Autorità di regolazione dei trasporti il compito di definire il nuovo sistema tariffario, senza consentirle, in assenza di delega normativa espressa, di modificare la disciplina primaria delle procedure e delle cause di diniego.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il provvedimento di diniego deve essere adeguatamente motivato e fondato su una verifica riconducibile alle cause legittime previste dalla legge e dalla convenzione.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La censura relativa all'omessa comunicazione dei motivi ostativi è stata assorbita dall'accoglimento del primo motivo.

Massime di principio

• L'adeguamento annuale delle tariffe autostradali, disciplinato dalla legge e dalla convenzione di concessione, costituisce un procedimento vincolato, soggetto a termini predeterminati e a cause tassative di diniego; il mancato perfezionamento dell'aggiornamento del PEF non è, di per sé, una causa legittima di sospensione o differimento.
• L'aggiornamento annuale delle tariffe e l'aggiornamento periodico del PEF perseguono finalità diverse: il primo adegua il corrispettivo all'andamento concreto del rapporto concessorio, agli investimenti e all'inflazione; il secondo verifica l'eventuale riequilibrio complessivo della concessione. Il secondo procedimento non può costituire una condizione implicita per il primo.
• In assenza di una delega normativa espressa, atti amministrativi subprimari o chiarimenti dell'autorità di regolazione non possono modificare la disciplina legislativa né introdurre ulteriori condizioni per l'esercizio di diritti e procedure stabiliti dalla legge o dalla convenzione.
• Quando l'amministrazione contesta i valori inseriti nella formula tariffaria, deve procedere alla loro verifica e, se necessario, determinare la variazione corretta; non può sostituire tale verifica con un rinvio indefinito dell'intero procedimento fondato sul mancato aggiornamento del PEF.
• Il diniego dell'adeguamento tariffario fondato esclusivamente sul mancato aggiornamento del PEF determina un arresto procedimentale privo di base normativa e deve essere annullato, con obbligo dell'amministrazione di riesaminare la proposta secondo la disciplina legislativa e convenzionale.

Come è indicizzato