Sentenza n. 3352/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR deducendo, in sintesi: violazione degli artt. 3, 7 e 8 della legge n. 241/1990 per avere il Comune comunicato l'avvio del procedimento mediante pubblicazione all'albo pretorio e su un quotidiano locale, anziché con comunicazioni individuali ai 106 destinatari; lesione del legittimo affidamento, anche in ragione di un assenso comunale del 9 maggio 2013 alla realizzazione della struttura; erronea interpretazione dell'ordinanza sindacale n. 24/2013, ritenuta dall'appellante idonea a produrre effetti soltanto per il futuro e non a travolgere quelli già prodotti dalle precedenti ordinanze; erronea individuazione della funzione delle ordinanze del 2010 e del 2011, che secondo l'appellante avrebbero perseguito anche l'obiettivo di agevolare la ricostruzione e non soltanto di fronteggiare l'emergenza; violazione del giudicato formatosi sulla sentenza del TAR Abruzzo n. 813/2015; violazione e falsa applicazione della normativa emergenziale e delle ordinanze, con deduzione di travisamento, difetto di istruttoria, contraddittorietà e irragionevolezza; violazione dell'art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. n. 380/2001, sul presupposto che i manufatti leggeri destinati a esigenze temporanee non fossero interventi di nuova costruzione e dovessero essere valutati individualmente prima di imporne la rimozione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla comunicazione di avvio, ha ritenuto legittimo, in presenza di 106 destinatari e di posizioni omogenee, il ricorso a forme di pubblicità generale mediante albo pretorio e quotidiano locale. L'art. 11 d.P.R. n. 327/2001, pur riferito al procedimento espropriativo, esprime un criterio generale di contemperamento tra partecipazione, funzionalità ed economicità, consentendo forme impersonali quando il numero dei destinatari superi la soglia di cinquanta, purché la pubblicità sia concretamente idonea a rendere conoscibile il procedimento. Ha escluso la lesione del legittimo affidamento, rilevando che le ordinanze del 2010 e del 2011 erano ordinanze contingibili e urgenti, adottate in un quadro eccezionale e derogatorio e necessariamente temporaneo. L'assenso comunale del 9 maggio 2013 attestava soltanto la conformità della struttura ai parametri delle ordinanze emergenziali e non trasformava il titolo provvisorio in una posizione stabile. Ha poi ritenuto infondata la tesi secondo cui l'ordinanza n. 24/2013 avrebbe prodotto soltanto effetti pro futuro: la cessazione dell'emergenza e il ripristino della disciplina ordinaria consentivano al Comune di porre fine al regime derogatorio e di avviare la rimozione o la regolarizzazione dei manufatti. La sentenza TAR n. 813/2015 non aveva riconosciuto la perdurante efficacia delle ordinanze, ma aveva escluso l'abusività dei manufatti in uno specifico momento storico, alla luce dell'assetto allora vigente. È stata inoltre esclusa la necessità di una rivalutazione individuale analoga a quella richiesta per l'autotutela su singoli titoli, poiché il Comune stava ripristinando in via generale l'ordinario governo del territorio. La censura edilizia è stata respinta perché, una volta venute meno le condizioni emergenziali e ripristinate soluzioni ordinarie, la scelta di cessare gli effetti del regime eccezionale e ricondurre le strutture alla disciplina ordinaria è stata ritenuta razionale e non sindacabile nel merito. La società appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in 5.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Le garanzie di partecipazione possono essere soddisfatte, in presenza di una pluralità particolarmente ampia di destinatari, mediante forme di pubblicità generale idonee a garantire la conoscibilità dell'avvio del procedimento.

• art. 3 l. 241/1990

  La censura relativa alla motivazione e alla comunicazione dell'azione amministrativa è stata esaminata nel quadro della legittimità delle modalità di avvio del procedimento, senza ravvisare vizi invalidanti.

• art. 11 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  l'avviso è comunicato personalmente agli interessati, mentre, ove il numero dei destinatari sia superiore a cinquanta, la comunicazione può essere effettuata mediante pubblico avviso

  La soglia quantitativa prevista per il procedimento espropriativo è stata valorizzata come criterio interpretativo generale di contemperamento tra partecipazione procedimentale ed esigenze di funzionalità ed economicità, applicabile anche a procedimenti diversi quando vi siano numerosi destinatari e posizioni omogenee.

• art. 67-bis l. 134/2012

  La cessazione ex lege della fase emergenziale ha costituito il presupposto per il superamento del regime derogatorio e l'avvio della ripianificazione e riqualificazione ordinaria.

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  La disposizione edilizia invocata non impedisce, una volta cessato il regime emergenziale, di ricondurre i manufatti provvisori alla disciplina ordinaria e di disporne la rimozione quando siano venute meno le esigenze temporanee che ne giustificavano il mantenimento.

Massime di principio

• Le ordinanze contingibili e urgenti, in quanto strumenti extra ordinem adottati per fronteggiare situazioni non gestibili tempestivamente con poteri tipici, hanno natura necessariamente temporanea: il titolo formatosi nel loro ambito non attribuisce, salvo diversa e specifica base giuridica, una posizione stabile alla permanenza dell'assetto derogatorio una volta cessate le condizioni emergenziali.
• La cessazione dello stato di emergenza consente all'amministrazione di porre fine in via generale al regime derogatorio e di ricondurre le situazioni create dalle ordinanze extra ordinem alla disciplina ordinaria, senza che sia automaticamente necessaria una distinta rivalutazione individuale propria dell'autotutela su singoli provvedimenti favorevoli.
• Un assenso rilasciato durante la vigenza di una disciplina emergenziale per verificare la conformità di un manufatto ai parametri della stessa disciplina non consolida un affidamento qualificato alla sua permanenza oltre la durata e la funzione del regime eccezionale.
• Quando i destinatari di un procedimento siano più di cinquanta, la comunicazione individuale dell'avvio può essere sostituita da forme di pubblicità generale, anche al di fuori del procedimento espropriativo, se le posizioni sono omogenee e la pubblicità utilizzata è concretamente idonea a rendere conoscibile l'avvio del procedimento.
• Il giudicato che abbia escluso l'abusività di un manufatto alla luce dell'assetto provvedimentale vigente in un determinato momento non implica il riconoscimento della perdurante efficacia delle ordinanze emergenziali né impedisce il successivo ripristino della disciplina ordinaria.
• Le ordinanze contingibili e urgenti sono soggette al sindacato giurisdizionale quanto alla sussistenza di contingibilità e urgenza e al rispetto dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e logicità, ma non quanto all'opportunità della scelta amministrativa, una volta accertata la razionalità della cessazione del regime emergenziale.

Come è indicizzato