Sentenza n. 190/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, già appartenente all’ASL e successivamente pensionata, aveva chiesto il 30 gennaio 2025 di instaurare con la stessa azienda un rapporto di collaborazione non retribuito, richiamando i limiti previsti dall’art. 5, comma 9, d.l. 95/2012. L’ASL aveva trasmesso il 14 marzo 2025 un parere favorevole, subordinato a determinate condizioni, senza tuttavia adottare una determinazione conclusiva. Con comunicazione del 13 maggio 2025 la ricorrente aveva sollecitato il provvedimento definitivo, formulando osservazioni e chiedendo chiarimenti; perdurando l’inerzia, aveva proposto ricorso avverso il silenzio. Nelle more, l’ASL aveva adottato e comunicato il 26 settembre 2025 un diniego definitivo, con il quale aveva revocato il precedente parere favorevole. La ricorrente aveva quindi proposto motivi aggiunti per l’annullamento del diniego, previa sospensione cautelare. Il TAR ha ritenuto assorbente la questione del difetto di giurisdizione, rilevando che la controversia concerne l’instaurazione, modificazione o estinzione di un rapporto di collaborazione professionale non autoritativo, riconducibile all’autonomia privata e al lavoro autonomo parasubordinato.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito né il ricorso avverso il silenzio né i motivi aggiunti contro il diniego. Quanto al ricorso introduttivo, ha rilevato che l’adozione del provvedimento definitivo nelle more avrebbe comunque determinato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse; tuttavia ha ritenuto preliminare e assorbente il difetto di giurisdizione. Richiamando l’orientamento delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, il giudice ha affermato che il conferimento da parte di un ente pubblico di un incarico a un professionista esterno alla struttura organica costituisce espressione di autonomia privata, anche quando la collaborazione sia continuativa e il professionista riceva direttive dall’ente. Gli atti relativi alla costituzione, modificazione o cessazione di tale rapporto non hanno natura autoritativa e le relative controversie appartengono alla giurisdizione ordinaria. Sono stati fatti salvi gli effetti della domanda nei limiti e termini dell’art. 11 c.p.a.; le spese sono state compensate per la particolarità della questione.

Norme richiamate

• art. 5, comma 9, d.l. 95/2012

  consentito nei limiti di cui all’art. 5, comma 9, D.L. 95/2012

  La disposizione è richiamata quale base normativa della possibilità, nei limiti di legge, di instaurare una collaborazione non retribuita dopo il pensionamento.

• art. 11 c.p.a.

  salvi gli effetti della domanda nei limiti e termini di cui all’articolo 11 cpa

  Il difetto di giurisdizione comporta la possibilità di proseguire la tutela davanti al giudice munito di giurisdizione, conservando gli effetti della domanda entro i limiti e termini previsti dalla norma.

• art. 60 c.p.a.

  ex art. 60 cod. proc. amm.

  La causa è stata definita con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti nella camera di consiglio.

Massime di principio

• La controversia relativa al conferimento, alla modificazione o alla cessazione, da parte di un ente pubblico, di un incarico professionale a un soggetto non inserito nella struttura organica dell’ente appartiene alla giurisdizione ordinaria, poiché l’attività dell’amministrazione costituisce esercizio di autonomia privata e non di potestà amministrativa.
• La natura non autoritativa del rapporto di collaborazione professionale non viene meno per il solo fatto che la collaborazione sia continuativa o che il professionista riceva direttive e istruzioni dall’ente pubblico, trattandosi comunque di rapporto riconducibile al lavoro autonomo, anche parasubordinato.
• Quando, nelle more del giudizio avverso il silenzio, l’amministrazione adotta il provvedimento conclusivo, viene meno l’interesse a una pronuncia sul silenzio; resta tuttavia preliminare la verifica della giurisdizione del giudice adito.
• In caso di declaratoria del difetto di giurisdizione, sono fatti salvi gli effetti della domanda secondo il meccanismo di translatio iudicii previsto dall’art. 11 c.p.a., entro i limiti e termini stabiliti dalla legge.

Come è indicizzato