Sentenza n. 2643/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La gara, suddivisa in lotti e aggiudicata con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, prevedeva per il Lotto n. 3 una base complessiva di euro 2.961.443, composta da quota soggetta a ribasso, costo della manodopera non soggetto a ribasso e oneri della sicurezza. L'RTI Scamar era risultato aggiudicatario dopo che la stazione appaltante aveva ricalcolato i punteggi economici assumendo come prezzo offerto i dati del Documento A e B, anziché il valore dell'offerta economica generato dal sistema. Gruppo San Michele aveva impugnato l'aggiudicazione sostenendo che l'offerta dell'RTI Scamar, pari a euro 2.973.374,58 secondo la somma delle voci indicate nell'offerta economica, superasse la base di gara. Il TAR aveva accolto il ricorso. Scamar ha appellato deducendo error in iudicando e in procedendo, violazione e falsa applicazione dell'art. 16 del disciplinare e sostenendo che il Documento A e B avesse pari rilevanza rispetto al documento di offerta economica e consentisse di individuare un’offerta complessiva di euro 2.857.238,25, inferiore alla base di gara al netto degli oneri di sicurezza. Ha inoltre sostenuto che l’indicazione di costi della manodopera superiori a quelli stimati dalla stazione appaltante non potesse determinare l’esclusione, anche in relazione al riassorbimento del personale uscente. L’appellata ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per omessa impugnazione di alcune statuizioni della sentenza e del rigetto del ricorso incidentale; ha inoltre contestato nel merito la tesi dell’appellante. Il Ministero ha aderito all’appello, sostenendo che l’appalto fosse a misura e non a corpo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni di inammissibilità dell’appello. Quanto alla memoria depositata dopo le ore 12 dell’ultimo giorno utile, ha ritenuto il deposito tempestivo perché effettuato entro le ore 24:00; il riferimento alle ore 12 rileva, secondo l’art. 4, comma 4, disp. att. c.p.a., ai soli fini del computo dei termini a difesa delle altre parti. Ha inoltre escluso che la mancata impugnazione della qualificazione dell’appalto come contratto a corpo comportasse l’inammissibilità integrale dell’appello e ha ritenuto che la mancata impugnazione del rigetto del ricorso incidentale costituisse una scelta processuale dell’appellante, non causa di inammissibilità dell’impugnazione principale. Nel merito, ha confermato che la base di gara era costituita dalla somma dell’importo soggetto a ribasso, dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza. I costi della manodopera rientrano nella base di gara e nell’offerta economica complessiva, anche se la lex specialis li qualifica come non soggetti a ribasso, salva la facoltà prevista dall’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023. Il divieto di offerte eccedenti la base di gara riguarda quindi il valore complessivo della base, non la sola quota soggetta a ribasso. Il Documento A e B aveva funzione di dettaglio dei prezzi unitari dei pasti e non prevaleva sul documento di offerta economica generato dal sistema, nel quale era espresso il ribasso sull’importo complessivo posto a base di gara. La stazione appaltante aveva pertanto illegittimamente valorizzato il Documento A e B fino a neutralizzare il valore risultante dall’offerta economica generata dal sistema, dal quale emergeva il superamento della base di gara. Il richiamo alla natura eventualmente “a misura” dell’appalto non poteva modificare la conclusione, non essendo prevista dalla lex specialis una chiara qualificazione del contratto come a misura né un elenco prezzi destinato alla formulazione dei ribassi; i prezzi unitari avevano funzione meramente informativa. La sentenza del TAR è stata quindi confermata integralmente. Il motivo riproposto dalla società appellata ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. è stato ritenuto assorbito. Scamar e il Ministero sono stati condannati in solido al pagamento di euro 6.000 di spese di lite in favore di Gruppo San Michele.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  i costi della manodopera fanno parte della base di gara; salva la facoltà di ribassare i costi stessi secondo quanto previsto dall’ultimo periodo del comma 14

  I costi della manodopera concorrono alla formazione della base di gara e dell’offerta economica complessiva, anche quando siano indicati come non soggetti a ribasso; l’eventuale ribasso sui costi determinati dalla stazione appaltante comporta la verifica obbligatoria della congruità.

• art. 70, comma 4, lettera f), d.lgs. 36/2023

  inammissibilità delle offerte eccedenti la base di gara

  Il divieto riguarda l’importo complessivo della base di gara, calcolato includendo quota soggetta a ribasso, costi della manodopera e oneri di sicurezza, non la sola quota ribassabile.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  La disposizione conferma che i costi della manodopera rientrano nell’offerta economica formulata dai concorrenti, indipendentemente dalla scelta di ribassarli.

• art. 16 del disciplinare di gara

  La previsione relativa all’inammissibilità delle offerte eccedenti la base di gara si riferisce all’offerta economica complessiva. Il Documento A e B, destinato al dettaglio dei prezzi unitari, non prevale sul documento di offerta economica generato dal sistema.

• art. 4, comma 4, disp. att. c.p.a.

  il deposito successivo alle ore 12.00 si considera effettuato il giorno successivo ai soli effetti del computo dei termini a difesa per gli eventuali adempimenti a carico delle altre parti

  Il deposito telematico effettuato entro le ore 24 dell’ultimo giorno utile è tempestivo; il superamento delle ore 12 rileva soltanto per il computo dei termini a difesa delle altre parti.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il termine per il deposito della memoria va coordinato con l’art. 4, comma 4, disp. att. c.p.a., secondo cui il deposito entro le ore 24 dell’ultimo giorno utile è tempestivo.

• art. 120 c.p.a.

  Nel rito appalti, il termine di deposito non comporta automaticamente l’inammissibilità della memoria quando il deposito sia effettuato entro le ore 24 dell’ultimo giorno utile, fermo il differimento degli effetti sui termini a difesa.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le questioni e i motivi assorbiti in primo grado possono essere riproposti in appello; il loro esame è superfluo quando l’appello principale è respinto.

Massime di principio

• Quando la lex specialis individua la base di gara mediante la somma della quota soggetta a ribasso, dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza, il divieto di presentare offerte eccedenti la base di gara si riferisce al valore complessivo così determinato, inclusi i costi della manodopera.
• I costi della manodopera rientrano nell’offerta economica complessiva anche se sono indicati come non soggetti a ribasso; l’eventuale facoltà di ribassarli non li esclude dal calcolo del prezzo complessivo offerto.
• In una gara per contratto a corpo, il documento generato dal sistema che esprime il valore complessivo dell’offerta e il ribasso sull’importo posto a base di gara prevale, ai fini dell’individuazione del prezzo offerto, sul documento contenente il dettaglio dei prezzi unitari, salvo diversa e chiara previsione della lex specialis.
• L’attribuzione al contratto della natura di appalto a misura richiede una chiara qualificazione nella lex specialis e la previsione di un elenco di prezzi unitari destinato alla formulazione dei ribassi; un documento previsto soltanto per finalità informative non modifica la natura e il contenuto essenziale dell’offerta.
• Il deposito telematico di una memoria effettuato dopo le ore 12 ma entro le ore 24 dell’ultimo giorno utile è tempestivo; il superamento delle ore 12 incide soltanto sul computo dei termini a difesa delle altre parti.
• La mancata impugnazione di una statuizione della sentenza di primo grado non determina automaticamente l’inammissibilità integrale dell’appello, ma può incidere soltanto sui singoli motivi che presuppongano quella statuizione.

Come è indicizzato