Sentenza n. 3411/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società proprietaria ha impugnato il decreto con cui il Ministero della cultura, ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. a), del d.lgs. 42/2004, ha sottoposto a vincolo culturale immobili e aree di sua proprietà ricompresi nel complesso dei casali e delle villae rusticae in Contrada Galli. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, che il vincolo avesse natura sostanzialmente paesaggistica, essendo riferito a un’area estesa e al paesaggio storico-archeologico, e che costituisse una duplicazione di vincoli paesaggistici e culturali già esistenti. In secondo luogo, ha contestato la sussistenza dei presupposti dell’interesse culturale, lamentando l’eterogeneità e l’estensione dell’area, l’erroneità della descrizione dei luoghi, l’insufficienza delle fonti storiche e archeologiche, l’utilizzo di beni già vincolati e di manufatti esterni alla proprietà per giustificare l’estensione del vincolo, nonché carenze istruttorie, travisamento e illogicità. Con il terzo e il quarto motivo ha denunciato la compressione del diritto di proprietà e della libertà di iniziativa economica, la violazione dei principi di proporzionalità, legittimo affidamento, trasparenza, leale collaborazione e buona fede, sostenendo che il vincolo avrebbe impedito l’edificazione prevista dal PRG, determinato un vincolo sostanzialmente espropriativo senza limiti temporali e senza indennizzo, e che l’amministrazione avrebbe dovuto procedere all’espropriazione ai sensi degli artt. 95 e ss. del Codice. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per i ritardi e le perdite economiche asseritamente derivanti dal vincolo.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, affermando che la tutela culturale di cui alla Parte II del d.lgs. 42/2004 può riguardare anche un’area territoriale, eventualmente in aggiunta alla tutela paesaggistica, quando l’oggetto della protezione non sia la visuale panoramica, ma la consistenza materiale e il valore culturale impresso al territorio dall’intervento umano. Nel caso concreto, la relazione storico-artistica aveva adeguatamente evidenziato il valore storico, archeologico e architettonico unitario dell’area, caratterizzata dalla continuità dell’uso agricolo dei suoli, dai resti di due ville romane, dai casali storici e dall’integrazione tra testimonianze antropiche e terreni circostanti. Non sussisteva quindi né una riqualificazione surrettizia del vincolo come paesaggistico né una duplicazione di tutele. Anche il secondo motivo è stato respinto: la ricorrente non poteva isolare singoli elementi della valutazione amministrativa, poiché il vincolo era fondato su una visione d’insieme dell’area quale complesso inscindibile. L’istruttoria è stata ritenuta approfondita e la valutazione tecnico-discrezionale coerente e adeguatamente motivata. La parziale compromissione o urbanizzazione dell’area non esclude la possibilità di vincolare ciò che resta del bene culturale. Quanto ai motivi terzo e quarto, il TAR ha preliminarmente rilevato che, secondo la disciplina applicabile del PTPR, le aree della ricorrente ricadevano nel Paesaggio naturale e nel Paesaggio naturale agrario, ambiti nei quali era già vietata la nuova edificazione residenziale. Pertanto, il decreto impugnato non costituiva la causa dell’asserita perdita della possibilità edificatoria. In ogni caso, i vincoli paesaggistici e storico-culturali, quando corrispondono a caratteristiche intrinseche del bene, non hanno natura espropriativa e non comportano indennizzo: il diritto di proprietà nasce e si esercita entro tali limiti, in attuazione della funzione sociale della proprietà. Il principio di proporzionalità non consentiva di introdurre, nel procedimento di accertamento del pregio culturale, interessi secondari del proprietario estranei alla valutazione del valore culturale del bene. L’espropriazione prevista dall’art. 95 del Codice costituisce una facoltà ministeriale, subordinata alla verifica di un importante interesse al miglioramento delle condizioni di tutela e fruizione pubblica, non un obbligo. È stata infine esclusa la violazione dei principi di trasparenza, leale collaborazione e buona fede, poiché la proprietaria aveva ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della l. 241/1990 e dell’art. 14 del Codice, senza presentare osservazioni. La domanda risarcitoria è stata respinta per difetto dell’ingiustizia del danno, non essendo stato accertato alcun provvedimento illegittimo cui imputare il pregiudizio. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 10 d.lgs. 42/2004

  comma 1 e comma 3, lett. a)

  La tutela culturale può riguardare beni immobili e complessi unitari di proprietà privata quando presentino un interesse culturale particolarmente importante.

• art. 13 d.lgs. 42/2004

  La dichiarazione dell’interesse culturale presuppone l’accertamento del particolare interesse del bene sulla base di una valutazione tecnico-discrezionale dell’amministrazione.

• art. 14 d.lgs. 42/2004

  Il procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale richiede la comunicazione di avvio e consente la partecipazione del proprietario.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento soddisfa il principale obbligo partecipativo nei confronti del proprietario interessato.

• art. 22 NTA del PTPR

  La classificazione delle aree nel Paesaggio naturale comporta, secondo la disciplina richiamata dal giudice, il divieto di interventi di nuova edificazione residenziale.

• art. 23 NTA del PTPR

  La classificazione delle aree nel Paesaggio naturale agrario comporta, secondo la disciplina richiamata dal giudice, il divieto di interventi di nuova edificazione residenziale.

• art. 143, comma 9, d.lgs. 42/2004

  La pianificazione paesaggistica prevale sulla pianificazione urbanistica.

• art. 145, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Le prescrizioni della pianificazione paesaggistica prevalgono sugli strumenti urbanistici e sulle relative previsioni edificatorie.

• art. 42, comma 2, Cost.

  La funzione sociale della proprietà consente limitazioni connaturate alle caratteristiche intrinseche dei beni culturali e paesaggistici.

• art. 95 d.lgs. 42/2004

  L’espropriazione di beni culturali già vincolati è una facoltà, esercitabile quando risponda a un importante interesse al miglioramento delle condizioni di tutela e fruizione pubblica, non un obbligo dell’amministrazione.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede un danno ingiusto; tale requisito manca quando il pregiudizio derivi da un provvedimento legittimo.

Massime di principio

• Un’area territoriale può essere sottoposta a tutela culturale ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. a), del d.lgs. 42/2004 anche quando sia già assoggettata a tutela paesaggistica, purché la tutela culturale persegua la conservazione della consistenza materiale e del valore storico, archeologico o architettonico impresso al territorio dall’intervento umano, e non la mera salvaguardia della visuale panoramica.
• La verifica dei presupposti per la dichiarazione dell’interesse culturale di un complesso territoriale deve essere condotta considerando unitariamente il rapporto tra testimonianze archeologiche, manufatti storici e terreni circostanti; non è sufficiente contestare isolatamente l’importanza dei singoli elementi presi in considerazione dall’amministrazione.
• La parziale compromissione o urbanizzazione di un bene culturale o ambientale non impedisce all’amministrazione di sottoporre a tutela la parte residua, quando essa conservi un interesse culturale apprezzabile.
• I vincoli culturali e paesaggistici fondati su caratteristiche intrinseche del bene non hanno natura espropriativa e non comportano, di regola, obbligo di indennizzo, poiché il diritto di proprietà nasce e si esercita entro i limiti derivanti dalla funzione sociale e dal regime legale del bene.
• Nel procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale, la valutazione amministrativa è orientata all’accertamento del pregio culturale del bene e non richiede una ponderazione con gli interessi economici del proprietario secondo un giudizio di proporzionalità riferito a interessi estranei alla qualità culturale del bene.
• L’espropriazione di beni già sottoposti a vincolo culturale ai sensi dell’art. 95 del d.lgs. 42/2004 costituisce una facoltà dell’amministrazione, esercitabile solo in presenza di un importante interesse al miglioramento della tutela e della fruizione pubblica, e non rappresenta un rimedio obbligatorio alla compressione delle facoltà proprietarie.

Come è indicizzato