Sentenza n. 532/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l'aggiudicazione in favore dell'impresa controinteressata, deducendo, con il primo motivo, la violazione dell'art. 23 del disciplinare e dell'art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, nonché travisamento dei fatti, carenza di istruttoria e di motivazione nella verifica di congruità dell'offerta. In particolare, ha contestato la mancata indicazione del CCNL applicato, l'indicazione di costi della manodopera pari a 45.000 euro, riferiti anche all'assemblaggio della macchina anziché al solo servizio di manutenzione, l'indicazione di costi orari inferiori ai minimi contrattuali e la mancata verifica della congruità delle spese generali. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 95, comma 1, lett. e), 96, comma 14, e 98, comma 3, lett. b), del d.lgs. n. 36/2023 e del disciplinare, sostenendo che il mezzo offerto dall'aggiudicataria non possedesse alcuni requisiti tecnici minimi e che la dichiarazione di conformità integrasse un grave illecito professionale. Con il terzo motivo, proposto in via subordinata, ha contestato la mancata applicazione degli artt. 11, 57 e 102 del d.lgs. n. 36/2023, ritenendo illegittima la disciplina di gara nella parte in cui aveva escluso tali obblighi in ragione della bassa incidenza della manodopera. La stazione appaltante e l'aggiudicataria hanno contestato le censure, sostenendo, tra l'altro, che l'indicazione del CCNL non fosse necessaria per una fornitura con incidenza minima della manodopera, che il controllo della conformità tecnica fosse demandato alla fase successiva all'aggiudicazione e che il terzo motivo fosse tardivo perché rivolto contro clausole del bando.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati in motivazione. Il TAR ha anzitutto respinto l'eccezione di tardività del primo motivo, rilevando che solo con l'accesso agli atti della verifica di anomalia la ricorrente aveva potuto comprendere che il costo della manodopera indicato dall'aggiudicataria comprendeva anche l'assemblaggio della macchina. Ha escluso, invece, che l'indicazione di un costo della manodopera più ampio di quello richiesto dalla lex specialis, comprendente anche l'assemblaggio oltre alla manutenzione, costituisse di per sé causa di esclusione: tale indicazione era compatibile con l'obbligo di considerare le attività che richiedono manodopera e, tenuto conto della natura accessoria della manutenzione e dell'ambiguità della disciplina di gara, l'esclusione sarebbe stata sproporzionata e contraria ai principi del risultato, della fiducia e della massima partecipazione. Il TAR ha tuttavia ritenuto fondata la censura relativa al difetto di istruttoria nella verifica dell'anomalia. Dagli atti non risultava che la stazione appaltante avesse acquisito dall'aggiudicataria le precisazioni necessarie sulla quota del costo della manodopera riferibile al servizio di manutenzione e sul CCNL applicato, né che avesse verificato il rispetto dei minimi salariali. Tale verifica doveva essere svolta anche se il disciplinare indicava i costi della manodopera come non soggetti a ribasso, poiché la separata indicazione non li sottrae necessariamente al ribasso e impone comunque il controllo della loro congruità. È stata invece respinta la censura sulle spese generali: la disposizione invocata dalla ricorrente riguarda gli appalti di lavori, mentre la controversia concerne una fornitura, e non erano stati forniti elementi idonei a dimostrare che la voce contestata compromettesse la sostenibilità complessiva dell'offerta. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a., poiché i requisiti tecnici dell'escavatore erano qualificati dalla lex specialis come requisiti di esecuzione, da verificare sull'aggiudicatario dopo l'aggiudicazione e prima della stipula; la stazione appaltante non aveva ancora effettuato tale verifica e il giudice non poteva sostituirsi ad essa. Etra resta comunque obbligata a svolgere il controllo anche in relazione ai rilievi tecnici formulati dalla ricorrente. Il terzo motivo è stato assorbito per effetto dell'accoglimento del primo e, comunque, ritenuto inammissibile perché avrebbe dovuto essere proposto mediante tempestiva impugnazione del bando. Sono stati annullati gli atti impugnati nei limiti del difetto di istruttoria riscontrato, con obbligo della stazione appaltante di verificare la congruità dei costi della manodopera riferibili al servizio di manutenzione. La domanda di declaratoria di inefficacia del contratto e di subentro non risulta accolta nel dispositivo. Le spese sono state compensate, con rifusione alla ricorrente del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023

  Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale

  L'obbligo di indicare i costi della manodopera opera quando l'appalto comprende attività prestazionali ulteriori rispetto alla mera fornitura e funzionali all'esecuzione, come i servizi di manutenzione. L'indicazione di costi riferiti anche ad attività ulteriori non determina automaticamente l'esclusione.

• art. 110, comma 3, lett. d), d.lgs. n. 36/2023

  Nella verifica dell'anomalia la stazione appaltante deve acquisire gli elementi necessari a verificare l'attendibilità dei costi della manodopera, anche con riferimento al rispetto dei minimi salariali.

• art. 41, comma 13, d.lgs. n. 36/2023

  La quantificazione dei costi della manodopera costituisce parametro della verifica di congruità dell'offerta e deve essere riferita alle prestazioni effettivamente comprese nell'appalto.

• art. 41, comma 14, d.lgs. n. 36/2023

  La separata indicazione dei costi della manodopera non li sottrae necessariamente al ribasso; tali costi restano oggetto di verifica di congruità.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su una valutazione amministrativa non ancora compiuta, quando la lex specialis riserva alla stazione appaltante la verifica dei requisiti di esecuzione in una fase successiva all'aggiudicazione.

• art. 108 d.lgs. n. 36/2023

  La procedura è stata aggiudicata con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

• art. 120 c.p.a.

  Il giudizio è stato trattato secondo il rito speciale relativo alle controversie concernenti le procedure di affidamento di contratti pubblici.

• artt. 121-122 c.p.a.

  La ricorrente ha chiesto la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, ma tale domanda non risulta accolta nel dispositivo.

• art. 124 c.p.a.

  La ricorrente ha chiesto il risarcimento in forma specifica mediante subentro, ovvero il risarcimento per equivalente, senza che il dispositivo riconoscesse tali domande.

Massime di principio

• Quando un appalto di fornitura comprende anche prestazioni di manutenzione o altre attività operative che richiedono l'impiego di manodopera, l'operatore economico deve indicare i relativi costi della manodopera, salvo che la disciplina di gara e la natura concreta delle prestazioni consentano di qualificarle come costi indiretti o meramente accessori non riferibili stabilmente alla specifica commessa.
• La stazione appaltante, nell'ambito della verifica dell'anomalia, deve acquisire dall'offerente gli elementi necessari per distinguere la quota di costo della manodopera riferibile alle singole prestazioni e per individuare il CCNL applicato, verificando il rispetto dei minimi salariali; l'omissione di tale accertamento integra un difetto di istruttoria.
• La separata indicazione dei costi della manodopera nella documentazione di gara non comporta, di per sé, la loro sottrazione al ribasso e non esonera la stazione appaltante dal verificarne la congruità rispetto alle prestazioni oggetto dell'appalto.
• L'indicazione in offerta di costi della manodopera superiori o riferiti anche ad attività ulteriori rispetto a quelle specificamente individuate dalla lex specialis non determina automaticamente l'esclusione quando l'offerta resta coerente con l'obbligo generale di considerare le attività che richiedono manodopera e l'esclusione risulterebbe sproporzionata rispetto all'ambiguità della disciplina di gara.
• Quando la lex specialis qualifica determinati requisiti tecnici del bene come requisiti di esecuzione e ne rinvia la verifica all'aggiudicazione, prima della stipula, il giudice non può anticipare tale valutazione né pronunciarsi su una non conformità non ancora esaminata dalla stazione appaltante, ferma la necessità che quest'ultima svolga il controllo anche alla luce delle contestazioni dedotte in giudizio.
• La verifica dell'anomalia è una valutazione globale e tecnico-discrezionale, sindacabile solo in presenza di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza; la contestazione di una singola voce di costo non è sufficiente senza elementi idonei a dimostrare l'inaffidabilità complessiva dell'offerta.

Come è indicizzato