Sentenza del 02/11/2023 n. 30492 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La controversia verteva sulla restituzione di somme ritenute indebitamente versate dalla Società per la detenzione/occupazione di una porzione di terreno demaniale fluviale (periodo 1996-2000). In primo luogo era stata sollevata questione di competenza giurisdizionale (se la causa dovesse essere devoluta al Tribunale regionale delle acque pubbliche oppure alla giurisdizione ordinaria), atteso che il bene è demaniale e attinente al regime delle acque. Sul merito erano dedotte questioni relative all'assenza di un titolo concessorio nel periodo dedotto in giudizio, alla responsabilità dell'Amministrazione per ritardo nel rilascio della concessione, alla misura dell'indennizzo/canone dovuto per l'occupazione sine titulo (se parametrabile al canone di mercato/con concessione o al canone calcolato dall'UTE) e alla rilevanza, ai fini della quantificazione, dei manufatti realizzati dalla Società (se acquisiti al demanio o valutabili come proprietà superficiaria). Venivano inoltre contestati criteri di valutazione e la retroattività dell'applicazione di norme regionali per la determinazione del canone.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato sia il ricorso principale proposto dall'Agenzia del Demanio sia il ricorso incidentale della Regione. Ha confermato la competenza del giudice ordinario (Tribunale civile) e ritenuto inammissibile la devoluzione alla giurisdizione dei Tribunali regionali delle acque pubbliche, poiché la controversia aveva contenuto essenzialmente patrimoniale (richiesta di ripetizione indebito/quantificazione indennizzo) e non investiva questioni tecnico-specialistiche inerenti al regime delle acque o alla demanialità da decidere dal giudice specializzato. Sul merito la Corte ha condiviso la valutazione dei giudici di merito che avevano ritenuto l'Amministrazione responsabile per il ritardo nel rilascio del titolo e, di conseguenza, avevano limitato l'indennizzo dovuto dalla Società alla misura riconducibile al beneficio che l'Amministrazione avrebbe potuto ottenere da una concessione tempestiva; hanno escluso la prova di dolo/colpa della Società e respinto la pretesa risarcitoria maggiore dell'Amministrazione. È stato pertanto confermato il credito restitutorio della Società (indicato in sentenza: Euro 48.847,83 nei confronti dell'Agenzia e Euro 20.167,44 nei confronti della Regione) e disposte le spese a carico delle parti soccombenti.

Norme richiamate

• R.D. n. 1775/1933

  La Corte interpreta le norme di devoluzione al giudice speciale limitativamente: il Tribunale delle acque è competente solo per questioni inerenti direttamente alla demanialità delle acque, alle concessioni di utenze, alla derivazione/utilizzazione delle acque o a controversie che richiedano conoscenze tecnico-specialistiche e incidano sugli interessi pubblici connessi al regime delle acque. Non rientrano nel suo ambito le controversie patrimoniali sulla misura dell'indennizzo per occupazione sine titulo quando la demanialità non è in contestazione.

• L. n. 537/1993

  Richiamata come criterio normativo per la quantificazione del canone/congruità economica; i giudici di merito hanno usato le sue indicazioni (unitamente ad altre norme) per confrontare i canoni praticati in regime di mercato e valutare l'ammontare dell'indennizzo.

• D.L. n. 415/1995 conv. L. n. 507/1995

  Norme richiamate per la determinazione della misura del canone/congruità economica; la Corte ha ritenuto che l'uso di tali parametri sia pertinente alla quantificazione patrimoniale dell'indennizzo richiesto dall'occupante.

• L.R. Emilia Romagna n. 37/2002

  artt. richiamati nella motivazione per criteri valutativi

  La normativa regionale, tesa a parametrizzare la valutazione per espropriazioni e indennizzi, è stata ritenuta utile e non in contrasto per la ricerca di criteri parametrici coerenti con la specificità del caso, anche se la questione della retroattività è stata discussa e trovata non decisiva per l'esito favorevole al privato.

• Codice Civile

  art. 822, art. 823, art. 934, art. 818, art. 820, art. 2033, artt. 823 e 2043 richiamati

  Art. 822-823 c.c. (natura e disciplina dei beni demaniali e concessioni): la Corte rileva che l'esistenza della natura demaniale è pacifica, e che l'utilizzo senza titolo richiede indennizzo; art. 934 e norme sulla proprietà superficiaria sono considerate nella valutazione dei manufatti e della loro rilevanza per la quantificazione dell'indennizzo; art. 2033 (ripetizione dell'indebito) è il fondamento della domanda della Società; art. 2043 (responsabilità aquiliana) è stato richiamato dall'Amministrazione per la pretesa risarcitoria, ma i giudici hanno ritenuto non provata la colpa/dolo dell'occupante.

• L. n. 212/2003

  art. 5-bis (richiamato nella massima)

  Citata a titolo esemplificativo per affermare che alcune controversie relative al diritto di acquisto di aree demaniali e le azioni risarcitorie consequenziali rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

• D.P.R. n. 115/2002

  Riferimento formale riguardante l'eventuale contributo unificato dovuto; non incide sul merito ma sulla procedura/costi.

Massime di principio

• La competenza tra giudice ordinario e Tribunale delle acque è determinata dall'oggetto sostanziale della domanda: cause a contenuto patrimoniale inerenti indennizzi, ripetizioni d'indebito o quantificazione di canoni per occupazioni sine titulo, ove la demanialità non sia sostanzialmente contestata e non siano necessari accertamenti tecnico-specialistici sul regime delle acque, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.
• Le controversie che coinvolgono la legittimità, il contenuto o i limiti delle concessioni, i diritti di derivazione o utilizzazione delle acque, oppure questioni che richiedono conoscenze tecniche rilevanti per la tutela dell'interesse pubblico connesso al regime delle acque, spettano ai Tribunali regionali delle acque pubbliche.
• Il ritardo dell'Amministrazione nel rilascio del titolo concessorio può influire sulla misura della responsabilità dell'occupante e sul calcolo dell'indennizzo: l'occupante può ottenere la riduzione dell'indennizzo se prova che l'inerzia amministrativa ha reso ingiusto o sproporzionato il preteso addebito.
• L'indennizzo per occupazione sine titulo non deve essere automaticamente equiparato a una sommatoria di canoni pregresse: la sua misura va determinata in relazione al beneficio che l'Amministrazione avrebbe tratto da una concessione legittima e ai criteri di valutazione più aderenti alla specificità del caso (mercato, parametri tecnici opportuni), anche con riferimento a leggi regionali o criteri per espropri quando pertinenti fattualmente.
• La presenza di manufatti realizzati dall'occupante non comporta automaticamente la loro acquisizione al demanio ai fini della quantificazione dell'indennizzo; la loro rilevanza dipende dalla loro natura (rimovibili o meno), dal titolo formale e dagli specifici accertamenti sulla proprietà superficiaria o acquisizione al demanio.
• La decisione sulla giurisdizione si fonda sul petitum sostanziale dedotto dalle parti: la qualificazione della domanda, affidata al giudice sulla base degli elementi di fatto e di diritto allegati, è determinante per scegliere il foro competente.