Ordinanza del 06/05/2016 n. 943 - Comm. Trib. Reg. per la Campania

Ordinanza sulla produzione documentale nel giudizio tributario d’appello

L’ordinanza, pronunciata dalla C.T.R. di Napoli il 22 aprile 2016, riguarda la legittimità costituzionale dell’art. 58, comma 2, del d.lgs. n. 546/1992, relativo alla produzione di nuovi documenti in grado d’appello. La questione nasce in un giudizio concernente un preavviso di fermo amministrativo e incide direttamente sulla possibilità per l’agente della riscossione di produrre in appello la prova della notificazione delle cartelle di pagamento, benché tale documentazione fosse già disponibile in primo grado.

Controversia originaria e preavviso di fermo

La C.T.P. di Napoli aveva accolto il ricorso proposto dal contribuente contro il preavviso di fermo amministrativo relativo a un’autovettura Mazda 3 di sua proprietà. Il preavviso era stato inviato da Equitalia Sud s.p.a., per conto dell’Agenzia delle Entrate di Napoli e del Comune di Napoli, in relazione a dieci cartelle di pagamento riferite a TARSU, IVA, IRPEF, IRAP e altri tributi relativi agli anni dal 2005 al 2011, per un importo complessivo di euro 61.022,72.

Il contribuente aveva dedotto:

• l’omessa notificazione delle cartelle richiamate nel preavviso;
• la decadenza dal diritto alla riscossione delle pretese tributarie;
• la necessità di utilizzare l’autovettura per accompagnare il figlio minore, portatore di grave handicap.

L’Agenzia delle Entrate e il Comune di Napoli si erano costituiti sostenendo la propria estraneità alla controversia, poiché la notificazione delle cartelle sarebbe rientrata nella competenza esclusiva di Equitalia Sud. Quest’ultima aveva contestato tutte le deduzioni avversarie.

Decisione della C.T.P. e appello

La C.T.P. aveva preliminarmente riconosciuto l’impugnabilità del preavviso di fermo, richiamando il principio affermato da Cass., Sezioni Unite, n. 11087/2010. Nel merito, aveva annullato il preavviso poiché non era stata fornita la prova documentale della notificazione delle cartelle sottostanti.

La Commissione provinciale aveva invece respinto:

• la domanda di annullamento delle cartelle;
• la domanda di declaratoria di decadenza.

Equitalia Sud aveva proposto appello producendo documenti relativi alla notificazione delle cartelle e sostenendo:

• l’inammissibilità e l’infondatezza della domanda di annullamento del preavviso;
• l’erroneità della decisione di primo grado;
• l’assenza di prova circa la necessità dell’autovettura per accompagnare il minore portatore di handicap.

In appello si era costituito soltanto il contribuente, che aveva contestato la tardività della produzione documentale avversaria e aveva proposto appello incidentale sul mancato annullamento delle cartelle e sul rigetto della deduzione di decadenza. Le relative difese erano state ribadite in note depositate il 1° aprile 2016.

Rilevanza della questione di costituzionalità

La C.T.R. ha ritenuto necessario esaminare d’ufficio la compatibilità costituzionale dell’art. 58, comma 2, del d.lgs. n. 546/1992, sia autonomamente sia in rapporto al comma 1 della medesima disposizione.

La questione è stata ritenuta rilevante perché la decisione del giudizio dipende dalla possibilità di utilizzare in appello la documentazione prodotta da Equitalia Sud per dimostrare la notificazione delle cartelle. Tale documentazione era nella disponibilità dell’agente della riscossione già nel giudizio di primo grado e non risultava prodotta tempestivamente in quella sede.

Disciplina dell’art. 58 del d.lgs. n. 546/1992

Il comma 1 dell’art. 58 stabilisce, secondo una formulazione sostanzialmente corrispondente all’art. 345 c.p.c., che in appello non possono essere prodotti nuovi mezzi di prova, salvo che:

• il giudice li ritenga indispensabili ai fini della decisione;
• la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa non imputabile.

Il comma 2, invece, sembra consentire la produzione di nuovi documenti in appello senza porre espressamente gli stessi limiti previsti per gli altri mezzi di prova.

La giurisprudenza di legittimità, richiamata nell’ordinanza, ha tradizionalmente riconosciuto a tale disposizione carattere speciale rispetto all’art. 345 c.p.c., ammettendo la produzione di nuovi documenti in appello anche quando essi fossero già nella disponibilità della parte e non fossero stati prodotti per sua inerzia. Sono richiamate, tra le altre, Cass. n. 6914/2011, n. 10234/2012 e n. 3661/2015.

Secondo ulteriori pronunce della Corte di cassazione, tra cui Cass. n. 18907/2011, n. 20109/2012, n. 665/2014 e n. 21909/2015, la produzione documentale sarebbe quindi liberamente consentita in appello, purché siano rispettati i termini processuali applicabili.

Termine per la produzione documentale in appello

Una parte della giurisprudenza di legittimità ha ritenuto applicabile anche in appello il termine previsto dall’art. 32 del d.lgs. n. 546/1992, per effetto del rinvio contenuto nell’art. 61 dello stesso decreto.

La produzione di nuovi documenti dovrebbe pertanto avvenire:

• entro venti giorni liberi prima dell’udienza;
• nel rispetto delle formalità previste dall’art. 24, comma 1, del d.lgs. n. 546/1992.

Secondo l’orientamento richiamato, la prova della notificazione delle cartelle avrebbe potuto essere acquisita nel giudizio d’appello anche se Equitalia Sud non avesse dimostrato l’esistenza di caso fortuito o forza maggiore impeditivi della produzione in primo grado.

Critica alla produzione tardiva e alla reviviscenza della decadenza

La C.T.R. manifesta un deciso dissenso rispetto all’interpretazione estensiva dell’art. 58, comma 2. La Commissione ritiene che la mancata produzione dei documenti entro il termine previsto dall’art. 32 determini una decadenza di natura perentoria, collegata alla necessità di garantire l’ordinato svolgimento del processo, il diritto di difesa e il principio del contraddittorio.

La possibilità di produrre liberamente in appello documenti già disponibili in primo grado comporterebbe, secondo l’ordinanza, una sostanziale reviviscenza di una facoltà processuale ormai perenta. Tale risultato sarebbe incompatibile con il concetto stesso di decadenza, che dovrebbe determinare l’impossibilità definitiva di esercitare il diritto non tempestivamente utilizzato.

La Commissione osserva inoltre che sarebbe sistematicamente contraddittorio vietare la produzione documentale oltre il termine in primo grado e consentirla poi in appello senza limiti sostanziali. Anche l’applicazione in appello del termine di venti giorni previsto dall’art. 32 non risolverebbe il problema, poiché resterebbe la possibilità di far rivivere una facoltà già definitivamente perduta nel primo grado.

Incidenza sul diritto di difesa e sul contraddittorio

Secondo la C.T.R., la produzione tardiva in appello potrebbe essere utilizzata strategicamente per impedire alla controparte di articolare tempestivamente motivi aggiunti e difese nel primo grado.

La controparte, anche se diligente, si vedrebbe privata in modo irreversibile di un grado di giudizio utile per contrastare la nuova documentazione. Non sarebbe sufficiente consentirle di replicare nel giudizio d’appello, poiché non potrebbe recuperare il grado di giudizio ormai perduto.

La disciplina censurata finirebbe quindi per:

• favorire la parte negligente che non ha prodotto tempestivamente documenti già disponibili;
• penalizzare la parte diligente e limitarne le possibilità difensive;
• compromettere l’effettività del contraddittorio;
• rendere precarie le situazioni processuali derivanti dalla maturazione delle decadenze.

La Commissione sottolinea che la decadenza non produrrebbe più un effetto estintivo definitivo, ma soltanto una sorta di “morte presunta” del diritto di produrre il documento, destinata a essere eventualmente superata in appello.

Funzione del giudizio d’appello

L’interpretazione estensiva dell’art. 58, comma 2, altererebbe la struttura del giudizio d’appello quale revisio prioris instantiae, cioè quale revisione della decisione di primo grado entro i limiti del devolutum.

L’appello potrebbe essere ampliato in modo imprevedibile dalla produzione di nuovi documenti, fino a consentire una cognizione più ampia di quella originariamente possibile in primo grado. Si determinerebbe così un sistema processuale ibrido, nel quale il primo grado sarebbe potenzialmente più ristretto rispetto al giudizio d’impugnazione.

La C.T.R. ritiene pertanto necessario, quantomeno, interpretare restrittivamente il comma 2 dell’art. 58, escludendo la possibilità di produrre in appello documenti che:

• erano già nella disponibilità della parte in primo grado;
• avrebbero potuto essere prodotti in quella fase;
• non sono stati prodotti, oppure sono stati prodotti tardivamente, senza una ragione giustificativa cogente;
• sono divenuti inutilizzabili per effetto della decadenza maturata in primo grado.

Possibile interpretazione restrittiva della norma

La Commissione prospetta che per “documenti nuovi” possano intendersi soltanto documenti ulteriori rispetto a quelli già acquisiti, la cui produzione si renda necessaria in ragione di elementi sopravvenuti nel processo.

La produzione potrebbe essere giustificata, in particolare, dalla necessità di integrare la documentazione o di produrla per la prima volta in relazione a:

• nuove argomentazioni fattuali o giuridiche contenute nella sentenza impugnata;
• nuove deduzioni esposte nell’atto di appello;
• altri casi nei quali il diritto della parte alla produzione non sia già divenuto perento.

La C.T.R. riconosce tuttavia che una simile lettura potrebbe essere già desumibile dal sistema e renderebbe in parte pleonastica la previsione del comma 2 dell’art. 58.

Rilevanza della distinzione tra mezzi di prova e documenti

L’ordinanza rileva che non esisterebbe una distinzione netta, sul piano concettuale, tra mezzi di prova e documenti. I documenti costituirebbero infatti una specie del più ampio genere dei mezzi di prova, in quanto mezzi di prova costituiti, distinti da quelli costituendi. A sostegno sono richiamate Cass., Sezioni Unite, n. 8203/2005.

Nel processo tributario i documenti rappresentano inoltre la principale forma di prova, considerati i limiti posti dall’art. 7, comma 4, del d.lgs. n. 546/1992 all’ammissione della prova testimoniale e la limitata operatività degli altri strumenti istruttori.

La consulenza tecnica d’ufficio, secondo la giurisprudenza richiamata, non sarebbe tecnicamente un mezzo di prova. Sono citate, tra le altre, Cass. n. 132/1996, n. 4720/1996, n. 996/1999, n. 14979/2000, n. 5422/2002, n. 9060/2003, n. 3004/2004, n. 13401/2005, Cass. Sezioni Unite n. 9522/2006, n. 23087/2006, n. 24620/2007, Cass. Sezioni Unite n. 1850/2009, n. 9461/2010, n. 3130/2011, n. 8989/2011 e n. 2251/2013.

Ne deriverebbe che il richiamo del comma 1 ai mezzi di prova e quello del comma 2 ai documenti configurerebbero una dualità soltanto apparente. Se il comma 2 fosse interpretato come autorizzazione illimitata alla produzione documentale, esso finirebbe sostanzialmente per svuotare di contenuto il comma 1.

Parametri costituzionali e sovranazionali

La C.T.R. ritiene la questione non manifestamente infondata in relazione ai seguenti parametri:

• art. 3 Cost., per la disparità di trattamento tra la parte autorizzata a produrre tardivamente documenti già disponibili e la controparte, che subisce la compressione delle proprie difese;
• art. 24 Cost., per la lesione del diritto di difesa e la perdita di un grado di giudizio utile;
• art. 117, comma 1, Cost., in relazione ai vincoli derivanti dall’ordinamento internazionale;
• art. 6 CEDU, che garantisce il diritto a un processo equo.

La questione viene inoltre prospettata con riferimento a criteri di razionalità, ai principi generali dell’ordinamento e alla coerenza complessiva del sistema processuale.

Dispositivo dell’ordinanza

La C.T.R. di Napoli:

• dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 58, comma 2, del d.lgs. n. 546/1992, sia autonomamente sia in relazione al comma 1, per contrasto con gli artt. 3, 24 e 117, comma 1, Cost., oltre che con i criteri di razionalità e i principi generali dell’ordinamento;
• sospende il giudizio ai sensi dell’art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87;
• dispone la notificazione dell’ordinanza alle parti costituite e al Presidente del Consiglio dei Ministri;
• dispone la comunicazione dell’ordinanza ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati;
• ordina la trasmissione immediata dell’ordinanza alla Corte costituzionale, insieme all’intero fascicolo processuale e alla prova delle notificazioni e comunicazioni eseguite.

Il giudizio tributario resta pertanto sospeso fino alla definizione dell’incidente di costituzionalità.