Direttiva 2024/1069

Direttiva (UE) 2024/1069 sulla protezione delle persone attive nella partecipazione pubblica da domande manifestamente infondate o procedimenti giudiziari abusivi

La direttiva introduce un quadro minimo comune dell’Unione contro le c.d. SLAPP (azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica), con l’obiettivo di preservare il dibattito democratico, la libertà di espressione e il corretto funzionamento dei procedimenti civili con implicazioni transfrontaliere. Il legislatore europeo parte dal presupposto che tali azioni, spesso promosse da soggetti dotati di maggiore forza economica o politica, producano un effetto dissuasivo su giornalisti, editori, ONG, difensori dei diritti umani, accademici, ricercatori, artisti e altri partecipanti al dibattito pubblico.

Obiettivi e ratio della disciplina

La direttiva si inserisce nel quadro della cooperazione giudiziaria civile dell’Unione e mira a eliminare gli ostacoli al corretto svolgimento dei procedimenti civili, preservando al tempo stesso la partecipazione pubblica su questioni di interesse generale. Il sistema è costruito come insieme di garanzie procedurali minime, senza pregiudicare la possibilità per gli Stati membri di offrire una protezione più ampia. È espressamente affermato che l’attuazione della direttiva non può comportare una riduzione del livello di tutela già esistente negli ordinamenti nazionali.

Ambito di applicazione

La direttiva si applica alle questioni di carattere civile o commerciale con implicazioni transfrontaliere, incluse le procedure per misure provvisorie e cautelari e le domande riconvenzionali, indipendentemente dal tipo di organo giurisdizionale adito. Il criterio transfrontaliero è definito in modo ampio: una questione si considera tale salvo che entrambe le parti siano domiciliate nello stesso Stato membro del giudice adito e tutti gli altri elementi pertinenti siano situati unicamente in quello Stato membro.

Restano escluse, in via generale, la materia fiscale, doganale e amministrativa, la responsabilità dello Stato per atti od omissioni nell’esercizio dei pubblici poteri, le questioni penali e l’arbitrato. La direttiva lascia inoltre impregiudicato il diritto processuale penale. Per il concetto di domicilio si rinvia al regolamento (UE) n. 1215/2012.

Definizioni rilevanti

L’articolo 4 contiene le definizioni centrali. Per "partecipazione pubblica" si intende qualsiasi dichiarazione o attività svolta nell’esercizio della libertà di espressione e di informazione, della libertà delle arti e delle scienze o della libertà di riunione e di associazione, nonché le azioni preparatorie, di sostegno o di assistenza direttamente collegate, purché riferite a una questione di interesse pubblico.

La nozione di "questione di interesse pubblico" è ampia e comprende, tra l’altro:

• diritti fondamentali, salute pubblica, sicurezza, ambiente e clima;
• attività di persone fisiche o giuridiche che siano figure pubbliche nel settore pubblico o privato;
• questioni esaminate da organi legislativi, esecutivi, giudiziari o da altri procedimenti ufficiali;
• accuse di corruzione, frode o altri illeciti penali o amministrativi connessi;
• attività volte a proteggere i valori dell’articolo 2 TUE, inclusa la tutela dei processi democratici da indebite ingerenze e la lotta alla disinformazione.

I "procedimenti giudiziari abusivi tesi a bloccare la partecipazione pubblica" sono quelli che non sono avviati per far valere o esercitare realmente un diritto, ma hanno come finalità principale prevenire, restringere o penalizzare la partecipazione pubblica. Tra gli indici dell’abuso figurano:

• domanda sproporzionata, eccessiva o irragionevole, anche per valore;
• procedimenti multipli su questioni simili;
• intimidazioni, molestie o minacce prima o durante il procedimento;
• tattiche processuali in malafede, come rinvii, forum shopping fraudolento o abbandono tardivo della causa.

Garanzie procedurali previste

Gli Stati membri devono assicurare che la persona convenuta in un procedimento SLAPP possa richiedere, secondo il diritto nazionale:

• la costituzione di una cauzione;
• il rigetto anticipato delle domande manifestamente infondate;
• rimedi contro i procedimenti giudiziari abusivi.

Gli Stati membri possono anche prevedere che tali misure siano adottate d’ufficio dal giudice.

Le richieste di cauzione e di rigetto anticipato devono essere trattate in modo accelerato; per i rimedi contro i procedimenti abusivi il trattamento accelerato deve essere assicurato ove possibile, tenendo conto del diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale.

Effetti delle modifiche o del ritiro della domanda

La modifica successiva della domanda o degli atti processuali, compreso il ritiro, non deve pregiudicare la possibilità per il convenuto di chiedere i rimedi previsti dal capo IV. La norma mira a impedire che l’attore neutralizzi le conseguenze dell’abuso processuale ritirando la domanda in una fase avanzata.

Sostegno al convenuto

La direttiva consente a associazioni, organizzazioni, sindacati e altri soggetti che abbiano, secondo il diritto nazionale, un interesse legittimo a tutelare o promuovere i diritti delle persone attive nella partecipazione pubblica, di sostenere il convenuto, previo suo consenso, o di fornire informazioni nel procedimento. La scelta delle forme di sostegno, dei requisiti e degli eventuali termini è rimessa al diritto nazionale.

Cauzione

Nei procedimenti SLAPP il giudice può esigere dall’attore la costituzione di una cauzione a copertura delle spese stimate del procedimento, incluse le spese di rappresentanza legale sostenute dal convenuto e, se previsto dal diritto nazionale, i danni. La misura deve rispettare il diritto di accesso alla giustizia e costituisce una garanzia cautelare, non una valutazione anticipata del merito.

Rigetto anticipato delle domande manifestamente infondate

Gli organi giurisdizionali devono poter rigettare il prima possibile, previo esame adeguato, le domande tese a bloccare la partecipazione pubblica che risultano manifestamente infondate. L’onere della prova della fondatezza della domanda grava sull’attore; quando il convenuto chiede il rigetto anticipato, l’attore deve suffragare la propria pretesa in misura sufficiente a escluderne la manifesta infondatezza.

La decisione che accoglie il rigetto anticipato deve essere impugnabile. La direttiva non esclude, ma rimette al diritto nazionale, l’eventuale impugnabilità del rigetto dell’istanza di rigetto anticipato.

Rimedi contro i procedimenti abusivi

Se il procedimento è qualificato come abusivo, l’attore può essere condannato a sostenere tutti i tipi di spese ammissibili nel diritto nazionale, compreso l’intero importo delle spese legali del convenuto, salvo che esse siano eccessive. Se l’ordinamento nazionale non consente il recupero integrale oltre i compensi legali tariffati, gli Stati membri devono comunque assicurare che tali spese siano coperte con altri mezzi previsti dal diritto interno.

Gli organi giurisdizionali devono inoltre poter infliggere sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, oppure altre misure altrettanto efficaci, tra cui il risarcimento dei danni o la pubblicazione della decisione, se consentito dal diritto nazionale.

Protezione contro le sentenze di paesi terzi

La direttiva affronta anche la dimensione extra-UE delle SLAPP. Gli Stati membri devono negare il riconoscimento e l’esecuzione di una sentenza resa in un paese terzo in esito a un procedimento abusivo contro una persona domiciliata nell’Unione, quando il procedimento è manifestamente infondato o abusivo secondo il diritto dello Stato richiesto.

Inoltre, se una persona domiciliata in uno Stato membro è stata bersaglio di una SLAPP promossa in un paese terzo da un attore domiciliato fuori dall’Unione, essa può agire davanti al giudice del proprio domicilio per ottenere il risarcimento dei danni e il pagamento delle spese sostenute nel procedimento estero. Gli Stati membri possono limitare l’esercizio di tale giurisdizione mentre il procedimento estero è ancora pendente.

Informazione, assistenza e trasparenza

Gli Stati membri devono assicurare che i soggetti protetti abbiano accesso, in un unico luogo e in formato facilmente accessibile, alle informazioni sulle garanzie procedurali, sui rimedi disponibili e sulle misure di sostegno esistenti, incluse le campagne di sensibilizzazione. Le informazioni possono essere veicolate tramite un centro di informazione, un punto focale esistente o un portale elettronico, incluso il portale europeo della giustizia elettronica.

La direttiva richiede inoltre la pubblicazione in formato elettronico facilmente accessibile di tutte le sentenze definitive emesse dagli organi di appello o di ultima istanza relative ai procedimenti rientranti nel suo ambito di applicazione.

Raccolta dati, monitoraggio e riesame

Gli Stati membri devono trasmettere annualmente alla Commissione, se disponibili, dati sulle richieste e sulle decisioni relative ai capi II, III, IV e V, preferibilmente in forma aggregata. I dati riguardano in particolare il numero di procedimenti SLAPP avviati, la tipologia di attori e convenuti e il tipo di domanda utilizzata.

Entro il 7 maggio 2030 gli Stati membri devono comunicare tutti i dati disponibili sull’applicazione della direttiva, con particolare attenzione all’uso delle garanzie procedurali. Sulla base di tali informazioni, la Commissione presenterà una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 7 maggio 2031 e successivamente almeno ogni cinque anni, con pubblicazione della relazione stessa; se del caso, la relazione sarà corredata da proposte di modifica.

Recepimento, entrata in vigore e destinatari

Gli Stati membri devono mettere in vigore le disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva entro il 7 maggio 2026 e comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni principali di diritto interno adottate. Le disposizioni nazionali dovranno contenere un riferimento alla direttiva o esserne corredate al momento della pubblicazione ufficiale.

La direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. I destinatari sono gli Stati membri; per espressa previsione, la Danimarca non partecipa all’adozione e non è vincolata, mentre l’Irlanda ha notificato la volontà di partecipare all’adozione e all’applicazione.