Sentenza del 03/12/2015 n. 245 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

La Regione Veneto ha impugnato l'art. 1, comma 388, della legge n. 147 del 2013, che subordinava il rinnovo dei contratti di locazione immobiliare delle pubbliche amministrazioni al nulla osta dell'Agenzia del demanio e prevedeva l'impossibilità di rinnovo qualora tale nulla osta non fosse stato espresso almeno sessanta giorni prima del termine per il recesso. La Regione ha denunciato la violazione degli artt. 3, 42, 117, 118 e 119 Cost., sostenendo che la disciplina comprimerebbe irragionevolmente l'autonomia regionale legislativa, amministrativa, organizzativa e finanziaria, attribuendo allo Stato un potere puntuale e invasivo senza adeguate forme di collaborazione istituzionale. In particolare, è stata contestata l'efficacia preclusiva attribuita al semplice silenzio dell'Agenzia del demanio.

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato parzialmente illegittimo l'art. 1, comma 388, della legge n. 147 del 2013, nella parte in cui prevedeva che il contratto non potesse essere rinnovato qualora l'Agenzia del demanio non avesse espresso il nulla osta. La disposizione deve essere letta nel senso che il rinnovo può essere impedito soltanto quando l'Agenzia abbia espresso, entro il termine previsto, un diniego di nulla osta, espresso e motivato. Il silenzio dell'Agenzia non può produrre automaticamente l'effetto preclusivo, perché non dimostra né l'esistenza di immobili pubblici idonei né l'inadeguatezza del canone e contrasta con il principio generale della conclusione espressa del procedimento amministrativo. Sono invece state dichiarate non fondate le censure relative alla lesione delle competenze regionali: la disciplina rientra nell'ordinamento civile, materia di competenza esclusiva statale. È stata inoltre ritenuta legittima la previsione della nullità dei contratti stipulati in violazione della norma.

Norme richiamate

• Art. 1, comma 388, legge 27 dicembre 2013, n. 147

  I contratti di locazione di immobili [...] non possono essere rinnovati, qualora l'Agenzia del demanio [...] non abbia espresso nulla osta [...]

  La Corte ha sostituito la formula 'non abbia espresso il nulla osta' con 'abbia espresso il diniego di nulla osta'. Il mancato rilascio del nulla osta non è quindi sufficiente a impedire il rinnovo; occorre un diniego espresso e motivato.

• Art. 117, secondo comma, lettera l), Costituzione

  La disciplina dei contratti di locazione stipulati dalle pubbliche amministrazioni rientra nell'ordinamento civile, anche quando persegue finalità di contenimento della spesa pubblica; pertanto, è attribuita alla competenza esclusiva dello Stato.

• Articoli 117, 118 e 119 Costituzione

  Le norme non risultano violate perché la disciplina impugnata non invade una competenza regionale, ma regola l'autonomia contrattuale dei soggetti pubblici nell'ambito dell'ordinamento civile.

• Articolo 2, legge 7 agosto 1990, n. 241

  Il procedimento amministrativo deve concludersi con un provvedimento espresso. La Corte ha valorizzato tale principio per escludere che il silenzio dell'Agenzia possa produrre un effetto negativo e preclusivo sul rinnovo.

• Articolo 1418 del codice civile

  La nullità dei contratti stipulati in violazione di una norma imperativa è coerente con la natura imperativa della disciplina sul nulla osta dell'Agenzia del demanio.

• Articoli 3 e 42 Costituzione

  I principi di ragionevolezza e proporzionalità impongono che la limitazione dell'autonomia contrattuale sia fondata su un effettivo accertamento dell'interesse pubblico, non su una mera omissione dell'amministrazione.

Massime di principio

• Quando una norma attribuisce a un'amministrazione il potere di impedire un'attività privata o contrattuale, il semplice silenzio dell'amministrazione non dovrebbe produrre un effetto negativo o preclusivo, salvo una previsione normativa costituzionalmente compatibile e adeguate garanzie.
• L'effetto limitativo dell'autonomia del privato o dell'ente pubblico deve normalmente basarsi su un provvedimento espresso, motivato e adottato all'esito di un procedimento, non sulla sola mancata risposta.
• Le finalità di contenimento della spesa pubblica possono giustificare controlli e autorizzazioni statali anche nei confronti delle Regioni, ma le misure devono essere ragionevoli, proporzionate e concretamente collegate all'interesse pubblico perseguito.
• In presenza di un procedimento autorizzatorio, l'interessato deve attivarsi tempestivamente e fornire all'amministrazione tutti gli elementi necessari per valutare il fabbisogno, la disponibilità di alternative e la congruità economica dell'operazione.
• La violazione di una disciplina imperativa sui presupposti del rinnovo contrattuale può comportare la nullità del contratto, purché il divieto e le condizioni richieste siano chiaramente individuati dalla legge.