Corte di giustizia, Sentenza C-591/21

Aiuto di Stato a favore di Austrian Airlines per danni da COVID-19: legittimità della decisione della Commissione

Il procedimento è un ricorso per cassazione ex articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia contro la sentenza del Tribunale che aveva confermato la decisione della Commissione di non sollevare obiezioni all'aiuto concesso dalla Repubblica d'Austria ad Austrian Airlines AG. La controversia riguarda un aiuto individuale, concesso in piena emergenza pandemica, nell'ambito dell'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE.

Contesto fattuale e procedurale

Austrian Airlines AG, parte del gruppo Lufthansa, aveva subito cancellazioni e riprogrammazioni dei voli a causa delle restrizioni di viaggio e delle misure di contenimento adottate durante la pandemia di COVID-19. L'Austria notificò alla Commissione un aiuto nella forma di un prestito subordinato convertibile in sovvenzione per 150 milioni di euro, destinato a compensare il danno subito dalla compagnia.

La Commissione ritenne la misura compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE e adottò una decisione di non sollevare obiezioni. Ryanair DAC e Laudamotion GmbH proposero ricorso al Tribunale, articolando cinque motivi, tutti respinti; in appello hanno riproposto sette censure, tutte rigettate dalla Corte.

Normativa e quadro di riferimento

La Corte richiama in particolare:

• l'articolo 107, paragrafi 1, 2, lettera b), e 3, lettera b), TFUE;
• l'articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE;
• l'articolo 18 TFUE sul divieto di discriminazione;
• l'articolo 52 TFUE;
• l'articolo 296, secondo comma, TFUE;
• il regolamento (UE) 2015/1589.

La Corte ricorda che le deroghe dell'articolo 107, paragrafo 2, TFUE devono essere interpretate restrittivamente, ma senza privarle di efficacia utile. L'aiuto deve essere limitato al danno direttamente causato dall'evento eccezionale e non può migliorare la situazione finanziaria del beneficiario oltre quanto necessario per compensare tale danno.

Primo motivo: presunto "spill-over" di aiuti nel gruppo Lufthansa

I ricorrenti sostenevano che la Commissione e il Tribunale non avessero valutato il rischio che l'aiuto concesso a Deutsche Lufthansa AG potesse riversarsi su Austrian Airlines, producendo una sovracompensazione del danno. La Corte ha respinto la censura, rilevando che il Tribunale aveva correttamente considerato tale rischio come meramente ipotetico, in assenza di elementi specifici.

Ha inoltre affermato che, poiché l'aiuto a Lufthansa era stato autorizzato ex articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE per finalità diverse e con un meccanismo di deduzione già previsto, il Tribunale poteva escludere un rischio di sovracompensazione derivante da un eventuale trasferimento di liquidità.

Secondo motivo: aiuto a una sola impresa danneggiata

La Corte ha chiarito che l'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE non impone allo Stato membro di compensare tutte le imprese colpite da un evento eccezionale. La misura può essere destinata anche a una sola impresa, purché persegua effettivamente l'obiettivo compensativo e rispetti le condizioni della deroga.

Secondo la Corte, una lettura contraria renderebbe la norma poco utile, poiché scoraggerebbe gli Stati membri dall'intervenire quando il costo di una compensazione generalizzata risulterebbe eccessivo. L'argomento secondo cui lo Stato agirebbe come "assicuratore di ultima istanza" per tutte le imprese non trova base nel testo del trattato.

Terzo motivo: non discriminazione, selettività e proporzionalità

Quanto alla presunta violazione del principio di non discriminazione, la Corte ha ribadito che un aiuto individuale è, per sua natura, selettivo e introduce una differenza di trattamento rispetto alle imprese comparabili. Tuttavia, tale differenza è compatibile con il diritto dell'Unione se rientra nelle deroghe dell'articolo 107 TFUE.

La Corte ha confermato che l'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE costituisce una "disposizione speciale" ai sensi dell'articolo 18 TFUE; quindi non occorre un ulteriore scrutinio alla luce dell'articolo 18 o dell'articolo 52 TFUE. Ha inoltre approvato la ricostruzione del Tribunale secondo cui la misura aveva come unico obiettivo la compensazione parziale del danno subito da Austrian Airlines e non la tutela della connettività austriaca in quanto tale.

Sul piano della proporzionalità, la Corte ha ritenuto che il Tribunale potesse valorizzare il fatto che Austrian Airlines fosse stata maggiormente colpita dalle restrizioni rispetto ad altri vettori operanti in Austria. La ripartizione dell'aiuto tra tutti gli operatori non era richiesta dal diritto UE.

Quarto motivo: libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi

La Corte ha respinto anche la censura relativa alle libertà fondamentali. Ha precisato che gli effetti restrittivi che sono intrinseci alla natura selettiva di un aiuto di Stato non costituiscono, di per sé, una violazione autonoma della libertà di stabilimento o della libera prestazione dei servizi.

Poiché la scelta di Austrian Airlines come beneficiaria era inseparabile dall'obiettivo stesso dell'aiuto, il relativo effetto non poteva essere esaminato separatamente dal controllo di compatibilità effettuato nell'ambito dell'articolo 108 TFUE. I ricorrenti non avevano dimostrato effetti restrittivi ulteriori rispetto a quelli inevitabili in un aiuto conforme all'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE.

Quinto motivo: proporzionalità e assenza di sovracompensazione

La Corte ha confermato che l'aiuto ex articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE non può eccedere il danno direttamente causato dall'evento eccezionale. Nel caso concreto, il Tribunale aveva correttamente ritenuto che la Commissione potesse tenere conto del periodo dal 9 al 18 marzo 2020, alla luce del progressivo deterioramento delle condizioni di viaggio causato dalle restrizioni pandemiche.

Ha inoltre escluso che fosse necessario considerare il danno di altre compagnie aeree operanti in Austria ai fini della valutazione della proporzionalità dell'aiuto concesso ad Austrian Airlines. Per un aiuto individuale, ciò che conta è che il beneficiario non riceva un importo superiore al danno proprio.

Quanto al possibile cumulo con altri aiuti del gruppo Lufthansa e con il regime austriaco ex articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, la Corte ha ritenuto che il Tribunale avesse correttamente verificato che tali misure riguardassero costi o perdite differenti. Non vi era dunque prova di sovracompensazione. La Corte ha anche escluso che la Commissione dovesse considerare il vantaggio competitivo indiretto che Austrian Airlines poteva ottenere dall'aiuto, poiché tale beneficio non rientra nel calcolo della compensazione del danno.

Sesto motivo: mancata apertura del procedimento formale di indagine

La Corte ha confermato che il Tribunale poteva ritenere il quarto motivo di primo grado privo di contenuto autonomo rispetto ai motivi di merito. Per contestare la mancata apertura del procedimento formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE, il ricorrente deve dimostrare l'esistenza di seri dubbi sulla compatibilità dell'aiuto, e tali dubbi possono emergere anche dall'insufficienza dell'istruttoria della Commissione.

Nel caso concreto, il Tribunale aveva già esaminato, nel merito, le doglianze relative all'incompletezza dell'istruttoria e aveva concluso che i ricorrenti non avevano fornito elementi autonomi ulteriori idonei a rivelare difficoltà serie. La Corte ha quindi confermato il rigetto del motivo.

Settimo motivo: obbligo di motivazione

In merito alla presunta violazione dell'articolo 296, secondo comma, TFUE, la Corte ha ricordato che, per una decisione di non sollevare obiezioni adottata ex articolo 108, paragrafo 3, TFUE, è sufficiente una motivazione succinta ma chiara, purché consenta di comprendere perché la Commissione non si ritenga di fronte a seri dubbi.

Ha quindi ritenuto sufficiente la motivazione della decisione contestata, osservando che le censure dei ricorrenti miravano in realtà a contestarne il merito più che la motivazione. La Corte ha inoltre escluso che il Tribunale avesse deformato gli elementi di fatto.

Dispositivo e rilievi finali

La Corte ha respinto integralmente l'appello. Ryanair DAC e Laudamotion GmbH sono state condannate alle spese della Commissione e a sopportare le proprie; la Repubblica federale di Germania, la Repubblica d'Austria e Austrian Airlines AG hanno sopportato le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• l'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE consente di compensare il danno causato direttamente da un evento eccezionale anche a favore di una sola impresa;
• la compatibilità dell'aiuto dipende dalla corrispondenza tra importo concesso e danno effettivo, senza sovracompensazione;
• le differenze di trattamento insite nell'aiuto individuale non implicano automaticamente violazione della non discriminazione o delle libertà fondamentali;
• la valutazione della Commissione in sede di non-obiezione è soggetta a un controllo limitato, purché la motivazione sia sufficiente e non vi siano seri dubbi che impongano l'apertura della fase formale di indagine.