Sentenza n. 2700/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto di essere proprietaria, in tutto o in parte, delle particelle catastali 2806, 2810, 2812 e 2815, ricadenti in aree destinate a un piano di edilizia economica e popolare. I terreni erano stati oggetto di occupazione d'urgenza da parte del Comune e della società incaricata della realizzazione dell'intervento, ma il procedimento ablatorio non si era concluso con un decreto di esproprio, una cessione volontaria o un'acquisizione sanante. Ha chiesto la declaratoria di illegittimità della condotta, la restituzione dei fondi e, in subordine, il risarcimento dei danni, compresi quelli da occupazione illegittima, distruzione delle colture e deprezzamento della proprietà residua. Il Comune ha eccepito la propria estraneità, sostenendo di avere delegato l'espropriazione alla società. La società ha eccepito il difetto di giurisdizione, il difetto di legittimazione attiva della ricorrente e di legittimazione passiva propria, nonché la prescrizione e l'infondatezza delle pretese. Il giudizio ha richiesto plurimi adempimenti istruttori per accertare la titolarità delle particelle, la loro corrispondenza ai fondi originariamente occupati e l'assenza di un atto ablatorio finale. Dall'istruttoria è emerso che le particelle 2806 e 2810 ricadevano nel lotto 15, erano state occupate in esecuzione di decreti sindacali di occupazione d'urgenza e non erano mai state definitivamente espropriate; le particelle 2812 e 2815 ricadevano invece nel lotto 16 e non erano state interessate da procedura espropriativa o lavorazioni. La ricorrente ha fornito un principio di prova della proprietà e della derivazione catastale delle particelle, mentre la società risultava intestataria delle particelle 2806 e 2810 per effetto di un conferimento societario, sicché ne aveva la disponibilità di fatto.

La decisione

Il TAR ha riconosciuto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché l'occupazione era collegata a una dichiarazione di pubblica utilità implicita nell'approvazione del piano di zona e a successivi decreti di occupazione d'urgenza. Ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione attiva, ritenendo sufficiente il principio di prova offerto dalla ricorrente e rilevando che l'eventuale acquisto a non domino da parte della società non poteva essere accertato in questa sede come usucapione abbreviata. Ha respinto anche il difetto di legittimazione passiva della società, poiché essa risultava intestataria e comunque nella disponibilità di fatto delle particelle 2806 e 2810. È stata respinta l'eccezione di estraneità del Comune: l'ente espropriante resta dominus della procedura e corresponsabile dell'operato del delegato, conservando poteri di controllo e impulso. È stata inoltre respinta l'eccezione di prescrizione con riferimento alla domanda restitutoria, poiché l'occupazione sine titulo configura un illecito permanente, destinato a cessare solo con la restituzione, un accordo transattivo, una compiuta usucapione nei rigorosi limiti ammessi o un provvedimento ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001. Il ricorso è stato accolto limitatamente alla restituzione delle particelle 2806 e 2810, previa eventuale riduzione in pristino, imponendo al Comune e alla società la restituzione, salva la facoltà del Comune di adottare, in alternativa, un provvedimento discrezionale di acquisizione ex art. 42-bis. La domanda di risarcimento per il periodo di occupazione illegittima è stata dichiarata inammissibile, poiché l'amministrazione deve prima determinarsi sull'esercizio del potere di acquisizione sanante e le pretese patrimoniali sono esaminabili solo dopo la definizione del titolo proprietario e del regime dell'area. Le ulteriori domande risarcitorie, comprese quelle per distruzione delle colture e deprezzamento della proprietà residua, sono state respinte perché generiche e non provate. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (...) le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa

  La giurisdizione amministrativa esclusiva comprende le controversie relative all'occupazione e trasformazione di un bene conseguenti a una dichiarazione di pubblica utilità, anche quando il procedimento non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo della proprietà.

• art. 35 l. 865/1971

  La disposizione è richiamata quale base dell'assegnazione in diritto di superficie delle aree del piano di zona per edilizia economica e popolare.

• art. 60 l. 865/1971

  La delega dell'espropriazione al soggetto attuatore non esclude la responsabilità dell'ente espropriante, che conserva il ruolo di dominus della procedura e i poteri di controllo e impulso.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.

  L'amministrazione che utilizza il bene può scegliere discrezionalmente tra restituzione e acquisizione non retroattiva al patrimonio indisponibile. Fino a tale determinazione non possono essere definite le pretese patrimoniali connesse all'occupazione illegittima.

• art. 2043 c.c.

  L'occupazione sine titulo incidente sul diritto di proprietà configura un illecito permanente, che cessa con la restituzione, un accordo transattivo, una compiuta usucapione nei limiti ammessi o un provvedimento ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001.

Massime di principio

• Nelle controversie relative all'occupazione e trasformazione di un bene conseguenti a una dichiarazione di pubblica utilità, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche quando il procedimento espropriativo non si sia concluso con un decreto di esproprio, purché l'attività sia riconducibile, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere.
• La delega dell'espropriazione a un soggetto attuatore non esonera l'ente espropriante dalla responsabilità per l'occupazione illegittima: l'ente conserva il ruolo di dominus della procedura e risponde anche del mancato esercizio dei poteri di controllo e impulso.
• La mancata emanazione tempestiva del decreto definitivo di esproprio, con conseguente permanenza della privazione della disponibilità del bene, configura un illecito permanente e non comporta il trasferimento della proprietà in favore dell'amministrazione o del soggetto attuatore.
• In presenza di un'occupazione sine titulo, il giudice può ordinare la restituzione del bene, previa eventuale riduzione in pristino, facendo salva la facoltà dell'amministrazione che utilizza il bene di valutare discrezionalmente l'adozione di un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001.
• Fino a quando l'amministrazione non si determina sull'esercizio del potere di acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, la domanda relativa al risarcimento per il periodo di occupazione illegittima non può essere definita, poiché le pretese patrimoniali dipendono dalla previa individuazione del titolo di acquisizione o restituzione del bene.
• Le domande risarcitorie relative a danni ulteriori, quali distruzione delle colture o deprezzamento della proprietà residua, devono essere respinte quando siano formulate genericamente e non accompagnate da adeguata prova del danno.

Come è indicizzato