Sentenza n. 200/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda la domanda iniziale del 2015 e le successive domande di conferma dell'impegno relative alla misura 11.2.1 del PSR Sicilia 2014-2020 per il mantenimento dell'agricoltura biologica. L'azienda, avente inizialmente indirizzo produttivo vegetale ma con alcuni animali detenuti per fini hobbistici o di autoconsumo, era stata ammessa al beneficio e aveva proseguito l'impegno anche dopo il cambio di beneficiario e la proroga biennale. Al termine del periodo di impegno, AGEA comunicava un'anomalia informatica SRD10, riferita alla non ammissibilità della domanda di sostegno, e l'Ispettorato dell'agricoltura di Enna dichiarava la decadenza totale dai benefici di tutte le domande, assumendo che la zootecnia aziendale non fosse stata assoggettata al metodo biologico. Gli appellanti deducevano: erronea interpretazione dell'art. 3 del bando; violazione del principio di tassatività delle clausole di ammissibilità, del divieto di retroattività, del principio tempus regit actum e del favor partecipationis, sostenendo che l'obbligo di assoggettare anche le UBA aziendali al sistema di controllo biologico fosse stato introdotto solo dall'art. 3.3 delle disposizioni attuative approvate con d.D.G. n. 3005 del 20 aprile 2016, successivo alla domanda del 2015; contraddittorietà dell'azione amministrativa, poiché la domanda risultava ammessa e i controlli informatici avevano avuto esito positivo; omessa pronuncia sul motivo relativo all'illegittimità del d.D.G. n. 3005/2016 e alla necessità di consentire l'adeguamento alla nuova prescrizione; erroneità della declaratoria di parziale inammissibilità dell'impugnazione della nota AGEA, ritenuta atto endoprocedimentale riferibile alla Regione in quanto veicolo della comunicazione degli esiti dei controlli regionali.

La decisione

Il CGARS ha accolto l'appello e riformato la sentenza di primo grado, accogliendo il ricorso originario e annullando i provvedimenti impugnati. In via preliminare ha ritenuto erronea la declaratoria di parziale inammissibilità: la nota AGEA recava la comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990 e aveva natura endoprocedimentale, mentre il provvedimento lesivo era stato adottato dall'Ispettorato dell'agricoltura di Enna, correttamente evocato in giudizio. Nel merito, il Collegio ha rilevato che la domanda del 2015 era stata ricevuta e ammessa al beneficio, come risultava dalle graduatorie, e che la condizione relativa all'assoggettamento al controllo biologico anche delle UBA aziendali era stata introdotta per la prima volta dal paragrafo 3.3 delle disposizioni attuative del d.D.G. n. 3005/2016. Tale requisito non poteva essere applicato retroattivamente a una domanda presentata nel 2015, né ricavato estensivamente dal bando mediante interpretazione delle clausole limitative della partecipazione. Inoltre, la documentazione dimostrava che i controlli amministrativi erano risultati positivi e che l'amministrazione aveva mantenuto per anni una condotta coerente con l'ammissione al beneficio. La successiva decadenza, fondata su una verifica documentale tardiva, contrastava con i principi di collaborazione, buona fede e tutela dell'affidamento, nonché con l'esigenza che i controlli sulle condizioni di accesso ai finanziamenti siano svolti in tempi ragionevoli e non si traducano in una contestazione tardiva di irregolarità conoscibili ab origine. Le spese del doppio grado sono state compensate, con refusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 3 del bando della misura 11 del PSR Sicilia 2014-2020

  Il giudice ha escluso che il bando contenesse già, in modo chiaro e specifico, il requisito dell'assoggettamento al controllo biologico delle UBA aziendali.

• par. 3.3 delle disposizioni attuative approvate con d.D.G. n. 3005 del 20 aprile 2016

  I beneficiari, al momento del rilascio della domanda di sostegno, devono essersi assoggettati al sistema di controllo per tutte le superfici e le UBA aziendali

  La disposizione è stata ritenuta introduttiva, per la prima volta, della condizione di ammissibilità relativa all'assoggettamento al controllo biologico anche delle UBA; non poteva quindi essere applicata retroattivamente alle domande presentate nel 2015.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Comunicazione motivi ostativi all'accoglimento totale o parziale della Domanda di Pagamento

  La nota AGEA è stata qualificata come comunicazione endoprocedimentale dei motivi ostativi, non come provvedimento finale lesivo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede

  Il principio è stato utilizzato per valorizzare l'affidamento del beneficiario, generato dall'ammissione al beneficio e dagli esiti positivi dei controlli, e per censurare la decadenza adottata tardivamente sulla base di una verifica documentale.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  È stato richiamato dagli appellanti a sostegno del divieto di applicazione retroattiva del requisito introdotto nel 2016.

• art. 5, comma 12, d.m. 1 febbraio 2012, n. 2049

  L'operatore presenta notifica di variazione quando intervengono modifiche rispetto alle informazioni contenute nella notifica precedentemente presentata

  La disposizione è stata esaminata nel quadro della contestazione relativa alla notifica di variazione dell'assoggettamento della componente zootecnica al metodo biologico, senza costituire la ratio decisiva autonoma della decisione.

• art. 28 Reg. (CE) n. 834/2007

  È richiamato in relazione alla notifica dell'attività con metodo biologico e all'assoggettamento al sistema di controllo.

• art. 9, par. 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato esclusivamente per disporre l'oscuramento delle generalità degli appellanti.

Massime di principio

• Una condizione di ammissibilità che limita l'accesso a un beneficio pubblico deve essere prevista in modo espresso e inequivoco dalla lex specialis vigente al momento della presentazione della domanda; non può essere introdotta successivamente mediante disposizioni attuative e applicata retroattivamente per dichiarare inammissibile una domanda già presentata.
• Le clausole limitative della partecipazione a una procedura per l'accesso a contributi pubblici sono soggette a interpretazione stretta e non possono essere estese in via interpretativa fino a ricomprendere requisiti non esplicitamente previsti dal bando.
• L'amministrazione non può disporre tardivamente la decadenza da un beneficio pubblico sulla base di irregolarità documentali che avrebbe potuto verificare tempestivamente, soprattutto quando l'ammissione al beneficio e gli esiti positivi dei controlli abbiano ingenerato nel privato un affidamento qualificato sulla stabilità della posizione.
• Nell'esercizio dei controlli sui benefici pubblici devono essere bilanciati tutela dell'erario e affidamento del beneficiario: anche quando la normativa consenta controlli successivi, essi devono essere effettuati entro un tempo ragionevole e non possono risolversi in adempimenti meramente formali o in una contestazione sine die della validità della documentazione.
• La comunicazione dei motivi ostativi trasmessa dall'organismo che svolge funzioni informatizzate o di supporto ha natura endoprocedimentale quando non contiene la decisione finale di decadenza; il provvedimento lesivo è quello adottato dall'amministrazione competente all'esito del procedimento.

Come è indicizzato