Sentenza n. 191/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato domanda di finanziamento per la sostituzione di un’incapsulatrice elettrica manuale obsoleta con una macchina automatica multifunzione destinata al confezionamento delle capsule di caffè. L’INAIL aveva dapprima emesso un preavviso di diniego e, dopo le osservazioni della società, aveva confermato la non ammissione ritenendo che la nuova macchina non fosse di analogo tipo rispetto a quella sostituita, non avesse allestimento equivalente e presentasse prestazioni non conformi ai limiti dell’Avviso. L’impresa ha dedotto, con il primo motivo, la violazione degli artt. 6 e 19 dell’Avviso, del paragrafo 3 dell’Allegato 1.1, dell’art. 11, comma 5, d.lgs. 81/2008 e dell’art. 2, comma 1, lett. v), dello stesso decreto, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento, sviamento, illogicità e insufficiente motivazione. Ha sostenuto che la macchina acquistanda fosse simile per denominazione, funzioni e caratteristiche tecniche, che la maggiore automazione fosse coerente con la finalità di migliorare la salute e sicurezza dei lavoratori e che le FAQ dell’INAIL ammettessero macchine multifunzione e deroghe motivate ai requisiti tecnici. Ha inoltre contestato la riqualificazione del progetto come intervento riferibile al rischio da movimentazione manuale di carichi leggeri ad alta frequenza. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 19 dell’Avviso, dell’art. 5, comma 4, d.lgs. 123/1998 e dell’art. 12 l. 241/1990, oltre a difetto di motivazione, travisamento, sviamento e violazione dell’art. 97 Cost., lamentando che il provvedimento finale avesse introdotto una ragione ostativa non adeguatamente rappresentata nel preavviso di diniego e fosse stato adottato tardivamente.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente escluso la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti degli altri partecipanti, poiché l’Avviso escludeva ulteriori scorrimenti o redistribuzioni delle risorse dopo la pubblicazione degli elenchi cronologici definitivi e l’eventuale accoglimento non avrebbe pregiudicato altri concorrenti. Ha respinto le censure relative alla partecipazione procedimentale: il provvedimento finale non aveva introdotto una motivazione autenticamente nuova, ma aveva sviluppato e precisato quella già contenuta nel preavviso, anche per replicare alle osservazioni dell’impresa; inoltre, la doglianza sui tempi procedimentali era generica, non essendo stata indicata la violazione di un termine perentorio. Ha invece ritenuto fondate le censure sostanziali. L’Avviso ISI 2022 persegue il miglioramento documentato delle condizioni di salute e sicurezza dei lavoratori e richiede, per le macchine sostitutive, l’analogo tipo, l’allestimento equivalente e prestazioni entro determinati limiti, ammettendo tuttavia deroghe in presenza di situazioni particolari debitamente motivate. L’analogo tipo non equivale all’identità: la lex specialis considera sufficienti la similitudine per denominazione generica, funzioni e caratteristiche tecniche. Le FAQ dell’INAIL, in particolare la risposta n. 36, confermano che una macchina multifunzione può essere ammessa quando svolga le funzioni delle macchine sostituite e che possono essere presenti ulteriori funzioni, purché debitamente motivate e coerenti con il miglioramento della salute e sicurezza. Nel caso concreto la nuova macchina, pur più automatizzata e composta da più moduli, svolgeva le funzioni della macchina sostituita e riduceva le operazioni manuali e il rischio per i lavoratori. L’INAIL aveva inoltre erroneamente considerato non pertinente il miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza, benché tale miglioramento costituisse la finalità centrale dell’Avviso e fosse valorizzato anche dalle FAQ dell’Istituto. Il TAR ha quindi annullato il provvedimento di conferma del mancato superamento della verifica tecnico-amministrativa. Non ha annullato il preavviso di diniego, in quanto atto non provvedimentale. Le spese sono state compensate, salvo il rimborso del contributo unificato, se versato.

Norme richiamate

• art. 11, comma 5, d.lgs. 81/2008

  Costituisce la base normativa dell’intervento di finanziamento volto a incentivare progetti per il miglioramento della salute e sicurezza sul lavoro.

• art. 2, comma 1, lett. v), d.lgs. 81/2008

  Richiamato in relazione alla disciplina della salute e sicurezza sul lavoro e alla finalità sostanziale dell’intervento finanziato.

• art. 5 d.lgs. 123/1998

  Individua la procedura valutativa a sportello applicabile ai finanziamenti e viene richiamato dalla ricorrente in relazione ai criteri procedurali.

• art. 12 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla predeterminazione dei criteri per la concessione di sovvenzioni e finanziamenti pubblici.

• art. 19 Avviso pubblico ISI 2022

  Verifica tecnico amministrativa

  Impone all’INAIL di verificare la documentazione e di adottare un provvedimento motivato sull’ammissione, parziale ammissione o non ammissione, previo contraddittorio in caso di preavviso di rigetto.

• paragrafo 5 dell’art. 3 dell’Allegato 1.1 all’Avviso pubblico ISI 2022

  analogo tipo; allestimento equivalente; prestazioni ... non superiori del 30% ... non superiori del 50%; a meno di situazioni particolari debitamente motivate

  Richiede che la macchina acquistata sia di analogo tipo, abbia allestimento equivalente e rispetti i limiti prestazionali, ma consente deroghe motivate quando sia impossibile attenersi ai requisiti, in coerenza con la finalità di miglioramento della salute e sicurezza.

• art. 1 Avviso pubblico ISI 2022

  miglioramento documentato delle condizioni di salute e di sicurezza dei lavoratori rispetto alle condizioni preesistenti

  Esprime la ratio della procedura e orienta l’interpretazione dei requisiti tecnici delle macchine sostitutive.

• art. 4, ultimo comma, Avviso pubblico ISI 2022

  dopo la pubblicazione degli elenchi cronologici definitivi non verranno effettuate ulteriori operazioni di scorrimento ... o di redistribuzione delle risorse economiche

  Ha consentito al TAR di escludere la necessità di integrare il contraddittorio con gli altri partecipanti alla procedura.

Massime di principio

• Nelle procedure di finanziamento disciplinate da una lex specialis che richieda la sostituzione di macchinari, il requisito dell’“analogo tipo” non implica l’identità della macchina acquistata con quella alienata, ma richiede una similitudine valutabile in relazione alla denominazione generica, alle funzioni e alle caratteristiche tecniche.
• I requisiti di analogo tipo, allestimento equivalente e contenimento delle prestazioni devono essere interpretati alla luce della finalità sostanziale del finanziamento, consistente nel miglioramento documentato delle condizioni di salute e sicurezza dei lavoratori rispetto alla situazione preesistente.
• Quando la lex specialis ammette deroghe per situazioni particolari debitamente motivate, l’amministrazione deve considerare la concreta evoluzione tecnologica dei macchinari e non può applicare i requisiti tecnici in modo rigidamente formalistico, soprattutto se la nuova macchina svolge le funzioni della precedente e introduce ulteriori automatizzazioni coerenti con la riduzione dei rischi lavorativi.
• Una macchina multifunzione può essere ammessa al finanziamento anche se svolge funzioni ulteriori rispetto a quelle della macchina sostituita, purché tali funzioni siano debitamente motivate, coerenti con la finalità dell’Avviso e non eludano i requisiti sostanziali della procedura.
• Nel procedimento avviato con preavviso di rigetto, il provvedimento finale può sviluppare e precisare le ragioni già comunicate, anche per replicare alle osservazioni dell’interessato, senza violare il contraddittorio; sussiste invece una lesione partecipativa se la decisione si fonda su una ragione ostativa realmente nuova e non previamente rappresentata.
• Il preavviso di rigetto è un atto endoprocedimentale non provvedimentale e, in quanto tale, non è autonomamente annullabile, mentre è impugnabile il provvedimento conclusivo che conferma la non ammissione al beneficio.

Come è indicizzato