Parere n. 1777/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente, escluso dalla procedura selettiva interna per 30 posizioni di Dirigente di ricerca a causa della sospensione dal servizio subita dal 20 settembre 2022 al 20 gennaio 2023, contestava il requisito del bando che escludeva chi avesse riportato, nei tre anni antecedenti il 31 dicembre 2024, sanzioni disciplinari superiori al rimprovero scritto. Con un unico motivo lamentava la violazione degli artt. 3, 35 e 97 Cost., dell’art. 21-octies l. 241/1990, dell’art. 52 d.lgs. 165/2001, dell’art. 7 l. 300/1970, dell’art. 24 del CCNL 2019-2021 e della circolare INAIL n. 5/2024, nonché eccesso di potere e violazione della gerarchia delle fonti. In particolare, sosteneva che l’art. 7, comma 8, l. 300/1970 impedisse di tenere conto delle sanzioni disciplinari dopo due anni e che il bando avesse illegittimamente esteso tale periodo a tre anni. L’Amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione amministrativa, qualificando la selezione come progressione orizzontale all’interno della stessa area professionale; il ricorrente ha invece sostenuto che il passaggio comportasse un diverso e più elevato grado di autonomia e responsabilità, e dunque una progressione verticale.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Applicando i principi espressi dalle Sezioni Unite della Cassazione e dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, ha distinto le progressioni verticali, che comportano il passaggio a una diversa area o categoria e una novazione oggettiva del rapporto di lavoro, dalle progressioni all’interno della medesima area, devolute al giudice ordinario anche quando comportino l’attribuzione di una qualifica o di un livello superiore. In base all’art. 15, comma 1, del CCNL del comparto delle istituzioni e degli enti di ricerca e sperimentazione, i ricercatori appartengono a un’unica area professionale omogenea articolata su tre livelli; il passaggio da Primo ricercatore a Dirigente di ricerca è pertanto una progressione interna alla stessa area e non determina una nuova assunzione. La controversia spetta quindi al giudice ordinario e opera la translatio iudicii nei modi e nei termini previsti dall’art. 11, comma 2, c.p.a. La questione di merito sulla durata degli effetti della sanzione disciplinare non è stata esaminata. L’istanza cautelare è rimasta assorbita.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 63, commi 1 e 4, d.lgs. 165/2001

  a) in tema di pubblico impiego contrattualizzato, il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 63, comma 1, ha devoluto al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, dello stesso Decreto;

  La giurisdizione ordinaria costituisce la regola per le controversie relative ai rapporti di lavoro pubblico contrattualizzato. L’eccezione del comma 4 riguarda le procedure concorsuali di assunzione, comprese le selezioni interne che determinano il passaggio a un’area o categoria superiore con novazione oggettiva del rapporto.

• art. 52, comma 1, d.lgs. 165/2001

  a) restano invece devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative a procedure riguardanti le progressioni all'interno di ciascuna area professionale o categoria, sia che riguardino l'acquisizione di posizioni più elevate meramente retributive, sia che si riferiscano al conferimento di qualifiche (livello funzionale connotato da un complesso di mansioni e di responsabilità) superiori (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 52, comma 1), perchè esse sono regolate da procedure poste in essere dall'Amministrazione con la capacità ed i poteri del datore di lavoro privato (art. 5, comma 2, dello stesso D.Lgs.; Cass. 11 dicembre 2007, n. 25839; Cass. SU 9 giugno 2011, n. 12543; Cass. 20 dicembre 2016, n. 26270 cit.)

  Le progressioni che restano nell’ambito della stessa area o categoria sono devolute al giudice ordinario anche se attribuiscono una qualifica o un livello funzionale superiore; l’amministrazione agisce in tali procedure con i poteri del datore di lavoro privato.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  con la conseguenza che il passaggio tra i vari livelli (come quello tra Primo ricercatore e Dirigente di ricerca) costituisce una progressione di carriera nell’ambito della medesima area omogenea, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, essendo nella presente controversia fornito di giurisdizione il giudice ordinario, verso il quale opera la translatio iudicii nei modi e nei termini previsti dall’art. 11, comma 2, cod. proc. amm..

  Dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa, la controversia può essere trasferita al giudice ordinario secondo le modalità e i termini previsti dall’art. 11, comma 2, c.p.a.

• art. 15, comma 1, CCNL Istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione, quadriennio normativo 2002/2005, primo biennio economico 2002/2003

  Applicando tali condivisi principi alla controversia all’esame, tenuto conto che la procedura selettiva per la quale il ricorrente ha partecipato comporta una mera progressione di livello all’interno del medesimo rapporto di lavoro (c.d. progressione orizzontale), senza mutamento dell’area professionale e considerato che dall’esame dell’art. 15, comma 1, del CCNL delle Istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione – quadriennio normativo 2002/2005 – primo biennio economico 2002/2003, sottoscritto in data 7 aprile 2006 emerge chiaramente la volontà delle parti contraenti nell’accomunare tutti i ricercatori in un’omogenea professionalità e in un unico organico, articolato su tre livelli, con la conseguenza che il passaggio tra i vari livelli (come quello tra Primo ricercatore e Dirigente di ricerca) costituisce una progressione di carriera nell’ambito della medesima area omogenea

  Per il comparto considerato, i tre livelli dei ricercatori appartengono a un’unica area omogenea; il passaggio tra essi è una progressione interna e non integra un passaggio verticale di area rilevante ai fini della giurisdizione amministrativa.

Massime di principio

• Nel pubblico impiego contrattualizzato, la giurisdizione sulle controversie relative alle selezioni interne dipende dalla natura della progressione: spetta al giudice amministrativo se la selezione comporta il passaggio a una diversa area o categoria e la conseguente novazione oggettiva del rapporto; spetta al giudice ordinario se la progressione resta nella stessa area o categoria.
• La progressione interna alla medesima area è devoluta al giudice ordinario anche quando comporta l’attribuzione di un livello funzionale o di una qualifica superiore, purché i profili professionali restino omogenei nei tratti fondamentali e le differenze siano quantitative anziché qualitative.
• La qualificazione della progressione ai fini del riparto di giurisdizione va effettuata interpretando le fonti che regolano la procedura selettiva e verificando se il passaggio determini un mutamento dello status professionale e una novazione oggettiva del rapporto di lavoro.
• In caso di declaratoria di difetto di giurisdizione amministrativa, la controversia è trasferibile al giudice ordinario mediante translatio iudicii ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato