Cassazione Civile, Ordinanza n. 30148/2024 del 22/11/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione con cui veniva richiesto il pagamento di una sanzione amministrativa di euro 6.000 per l'asserita installazione di due apparecchi da intrattenimento di cui all'art. 110, comma 6, lett. a), TULPS. La destinataria proponeva opposizione ex l. n. 689/1981, sostenendo: (1) che il possesso della licenza ex art. 86 TULPS fosse sufficiente e che non fosse necessaria un'ulteriore licenza ex art. 88 TULPS per l'installazione degli apparecchi; (2) che, in ogni caso, la disciplina interna dovesse essere disapplicata per contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE e con la giurisprudenza UE sulle restrizioni discriminatorie al mercato delle scommesse, poiché l'assenza della concessione/autorizzazione dipenderebbe da un'illegittima esclusione dell'operatore estero per conto del quale l'attività era svolta; chiedeva inoltre, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ex art. 267 TFUE; (3) che non fosse configurabile colpa o rimproverabilità amministrativa, invocando la buona fede e l'oggettiva oscurità della normativa, nonché l'esistenza di interpretazioni giurisprudenziali favorevoli. La Corte d'appello aveva respinto il gravame, ritenendo necessaria la licenza ex art. 88 e insussistente la prova di una discriminazione idonea a giustificare la disapplicazione della normativa nazionale, oltre a escludere la buona fede.

La decisione

La Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, affermando che, per gli esercizi collegati alla raccolta di scommesse, l'installazione degli apparecchi da intrattenimento di cui all'art. 110 TULPS richiede la licenza di polizia ex art. 88, e che la licenza ex art. 86 vale solo per locali non già soggetti all'autorizzazione di cui all'art. 88. Ha respinto il secondo motivo, rilevando che la giurisprudenza della Corte di giustizia ha già chiarito la compatibilità del sistema del doppio titolo (concessione e autorizzazione di polizia) con il diritto UE, e che, nel caso concreto, non risultava provata alcuna illegittima esclusione dell'operatore estero o altra discriminazione tale da imporre la disapplicazione della normativa interna; perciò non ricorrevano nemmeno i presupposti per un nuovo rinvio pregiudiziale. Ha infine rigettato il terzo motivo, ribadendo che nell'illecito amministrativo opera una presunzione di colpa, superabile solo dimostrando una buona fede incolpevole, nel caso concreto esclusa perché la ricorrente, quale operatrice del settore, era consapevole della necessità della licenza ex art. 88, avendola perfino richiesta. Il ricorso è stato quindi respinto con condanna alle spese e all'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 22 e ss. L. 24 novembre 1981, n. 689

  indica il rito di opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione e il quadro procedurale della controversia amministrativa.

• art. 86 TULPS (R.D. 18 giugno 1931, n. 773)

  la licenza ex art. 86 non sostituisce la licenza di cui all'art. 88 per gli esercizi già soggetti ad autorizzazione di polizia; vale solo per i locali non già assoggettati a quel regime.

• art. 88 TULPS (R.D. 18 giugno 1931, n. 773)

  per l'attività di raccolta scommesse e per l'installazione di apparecchi da intrattenimento nei relativi esercizi è necessaria la licenza di polizia; il sistema del doppio titolo è ritenuto compatibile con il diritto UE.

• art. 110 TULPS (R.D. 18 giugno 1931, n. 773)

  disciplina gli apparecchi da intrattenimento; la loro installazione in esercizi collegati alle scommesse è subordinata ai titoli autorizzatori previsti dalla normativa di pubblica sicurezza.

• art. 49 TFUE

  le libertà fondamentali possono essere limitate da regimi autorizzatori nazionali solo se rispondono a motivi imperativi di interesse generale e rispettano proporzionalità e non discriminazione.

• art. 56 TFUE

  la libera prestazione dei servizi non esclude in assoluto un regime nazionale di concessione e autorizzazione di polizia nel settore dei giochi, purché conforme ai requisiti elaborati dalla Corte di giustizia.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea

  richiamato nel motivo di ricorso, ma non è oggetto di una specifica autonoma statuizione decisoria.

• art. 48 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea

  richiamato nel motivo di ricorso, ma non è oggetto di una specifica autonoma statuizione decisoria.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato nel motivo di ricorso in relazione ai limiti della decisione e al dovere del giudice di pronunciarsi su quanto dedotto.

• art. 101 c.p.c.

  richiamato nel motivo di ricorso nel contesto del contraddittorio e della decisione sul rilievo officioso della questione UE.

• art. 2697 c.c.

  nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa e, per estensione, nella prospettazione difensiva UE, il riparto dell'onere probatorio segue la regola ordinaria: l'amministrazione prova i fatti costitutivi della pretesa, mentre chi allega fatti impeditivi o esimenti deve provarli.

• art. 6, comma 11, d.lgs. 150/2011

  richiamato quale disciplina del giudizio di opposizione a sanzione amministrativa.

• art. 421 c.p.c.

  richiamato nel motivo di ricorso quale potere istruttorio del giudice, ma non applicato in modo decisivo.

• art. 437 c.p.c.

  richiamato nel motivo di ricorso quale potere istruttorio nel rito, ma non rileva in modo autonomo nella decisione.

• art. 267 TFUE

  non sussistono i presupposti per un nuovo rinvio pregiudiziale, essendo la questione già chiarita dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.

• art. 3 L. 24 novembre 1981, n. 689

  nell'illecito amministrativo è richiesta la coscienza e volontà della condotta, ma opera una presunzione di colpa; l'agente deve dimostrare di aver agito senza colpa e la buona fede è esimente solo se incolpevole.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  a seguito del rigetto del ricorso, sussistono i presupposti per l'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

• art. 13, comma 1-bis, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  richiamato per la quantificazione del contributo unificato ulteriore in caso di rigetto.

• art. 4 L. 13 dicembre 1989, n. 401

  richiamato nel ragionamento sulla disciplina sanzionatoria e sul settore delle scommesse, ma non è oggetto diretto della statuizione finale.

Massime di principio

• Nel settore delle scommesse e degli apparecchi da intrattenimento, l'installazione degli apparecchi in esercizi collegati alla raccolta di scommesse richiede la licenza di polizia ex art. 88 TULPS; la sola licenza ex art. 86 non è sufficiente quando il locale è già soggetto al diverso regime autorizzatorio previsto per l'attività di scommesse.
• Il sistema nazionale che subordina l'attività nel settore dei giochi a un doppio titolo, concessione e autorizzazione di polizia, non è di per sé incompatibile con gli artt. 49 e 56 TFUE, purché persegua obiettivi di interesse generale, sia proporzionato e non discriminatorio.
• Chi invoca la disapplicazione della normativa interna per contrasto con il diritto UE deve allegare e provare che l'assenza del titolo autorizzatorio dipenda da una illegittima esclusione o da una condotta discriminatoria dell'autorità nazionale; non basta il mero richiamo astratto alla giurisprudenza europea.
• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l'amministrazione deve provare i fatti costitutivi della pretesa, ma l'opponente che deduca fatti impeditivi o esimenti deve provare le circostanze specifiche poste a fondamento della propria difesa.
• La buona fede nell'illecito amministrativo rileva solo se l'errore sulla liceità della condotta è incolpevole e non superabile con l'ordinaria diligenza; non basta la mera incertezza interpretativa della norma, specie quando l'agente del settore conosca la necessità del titolo e ne abbia addirittura richiesto il rilascio.
• Non è necessario un nuovo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia quando la questione interpretativa del diritto UE sia già stata chiarita da precedenti specifici e la fattispecie concreta non presenti elementi nuovi o non esaminati.

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