Sentenza n. 9249/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’esclusione dalla procedura di finanziamento PNRR relativa allo sviluppo dell’agrivoltaico. L’esclusione era stata motivata dal fatto che la comunicazione di edilizia libera presentata al Comune dal proprietario del terreno, imprenditore agricolo e mandante della costituenda ATI, non risultava intestata alla società ricorrente, mandataria e indicata quale soggetto produttore. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, sostenendo che il GSE avrebbe dovuto inviare il preavviso di rigetto, non trattandosi di attività vincolata. In secondo luogo, ha dedotto la falsa applicazione dell’art. 5, comma 3, lett. a), del d.m. n. 436/2023, l’introduzione mediante le regole operative del GSE di una causa di esclusione non prevista dalla disciplina primaria, nonché sproporzione, irragionevolezza, difetto di istruttoria e violazione dell’art. 68 d.lgs. 36/2023. Secondo la ricorrente, la comunicazione di edilizia libera non costituiva un titolo autorizzativo da intestare necessariamente al soggetto produttore; inoltre, per un impianto agrivoltaico di potenza inferiore a 5 MW destinato a consentire la continuità dell’attività agricola e pastorale, non era richiesto alcun titolo abilitativo. Il GSE ha sostenuto che il preavviso di rigetto non fosse necessario e che il contraddittorio fosse stato comunque attivato mediante una richiesta di chiarimenti documentali. Nel merito, ha affermato che la disponibilità operativa del terreno dovesse fare capo al soggetto produttore e che la ricorrente avesse essa stessa dichiarato che il titolo sarebbe stato conferito alla costituenda ATI.

La decisione

Il TAR ha respinto il primo motivo, ritenendo che il contraddittorio procedimentale fosse stato attivato dal GSE mediante la richiesta di chiarimenti sulla carenza documentale e che la ricorrente avesse potuto fornire i propri riscontri prima dell’esclusione. Ha accolto, invece, la seconda censura nella parte relativa all’erronea qualificazione della comunicazione di edilizia libera come titolo autorizzativo o abilitativo. Il progetto, avente potenza inferiore a 5 MW e destinato a consentire la continuità dell’attività agricola e pastorale, rientrava nel regime di attività libera previsto dall’art. 7 d.lgs. 190/2024 e dall’allegato A, sezione I, lett. e), dello stesso decreto. La comunicazione presentata dal proprietario del terreno era una mera comunicazione al Comune, finalizzata a informare l’amministrazione dell’inizio dei lavori e a consentire eventuali controlli, ma non costituiva un titolo autorizzativo o abilitativo, come la PAS o l’autorizzazione unica. Di conseguenza, non poteva fondare l’esclusione la sua mancata intestazione alla società mandataria e soggetto produttore. Il TAR ha inoltre ritenuto non decisiva la dichiarazione secondo cui il titolo sarebbe stato conferito alla costituenda ATI e non pertinente, rispetto alla motivazione effettiva dell’atto impugnato, l’argomento del GSE relativo alla carenza di disponibilità operativa o sostanziale del terreno. È stato assorbito l’esame della legittimità della regola operativa del GSE che, per le ATI, richiede l’intestazione del titolo autorizzativo al soggetto produttore, poiché nel caso concreto non esisteva alcun titolo autorizzativo da intestare. Il ricorso è stato quindi accolto nei limiti necessari, con annullamento del provvedimento di esclusione e delle graduatorie nella parte concernente il progetto della ricorrente e con obbligo del GSE di riesaminare la domanda, garantendo la partecipazione alla procedura. Il GSE è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 2.500 oltre accessori; spese compensate nei confronti del Ministero.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il TAR ha ritenuto non violato l’obbligo di comunicazione dei motivi ostativi, poiché il GSE aveva comunque attivato un interlocutorio procedimentale mediante richiesta di chiarimenti e la ricorrente aveva potuto interloquire.

• art. 5, comma 3, lett. a), d.m. n. 436/2023

  La disposizione è stata richiamata nel motivo relativo alla pretesa illegittima individuazione, mediante le regole operative, dell’obbligo di intestazione del titolo al soggetto produttore; il TAR non ha deciso nel merito tale questione, ritenendola assorbita.

• art. 7 d.lgs. 190/2024

  La realizzazione degli interventi di cui all’allegato A non è subordinata all’acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti amministrativi di assenso comunque denominati; il soggetto proponente, prima dell’avvio della realizzazione, deve avere la disponibilità, già acquisita a qualunque titolo, della superficie interessata.

  Gli impianti agrivoltaici rientranti nell’allegato A e aventi potenza inferiore a 5 MW, se consentono la continuità dell’attività agricola e pastorale, sono realizzabili in regime di attività libera e non richiedono un titolo autorizzativo o abilitativo.

• Allegato A, sezione I, lett. e), d.lgs. 190/2024

  Impianti agrivoltaici di potenza inferiore a 5 MW che consentono la continuità dell’attività agricola e pastorale.

  La previsione ricomprende il progetto controverso tra gli interventi di nuova realizzazione in attività libera.

• art. 6, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Il richiamo è riferito alla comunicazione di edilizia libera, qualificata dal TAR come mero adempimento informativo e non come titolo edilizio.

• art. 8 d.lgs. 190/2024

  La procedura abilitativa semplificata è stata distinta dalla comunicazione di edilizia libera, in quanto costituisce un vero titolo abilitativo.

• art. 9 d.lgs. 190/2024

  L’autorizzazione unica è stata indicata come titolo autorizzativo distinto dalla mera comunicazione di edilizia libera.

• art. 74 c.p.a.

  Il TAR ha giustificato l’assorbimento della questione relativa alla legittimità delle regole operative, in quanto estranea o superflua rispetto alla questione decisiva e definibile sulla base di precedenti conformi.

Massime di principio

• Per gli impianti agrivoltaici di potenza inferiore a 5 MW che consentono la continuità dell’attività agricola e pastorale, la realizzazione rientra nel regime di attività libera previsto dall’art. 7 d.lgs. 190/2024 e dall’allegato A del medesimo decreto, senza necessità di permessi, autorizzazioni o titoli abilitativi.
• La comunicazione di edilizia libera presentata al Comune non costituisce un titolo autorizzativo o abilitativo, ma un adempimento informativo finalizzato a rendere noto l’inizio dei lavori e a consentire eventuali controlli; pertanto, non è soggetta alle regole proprie dell’intestazione dei titoli autorizzativi.
• L’omessa intestazione della comunicazione di edilizia libera al soggetto produttore o alla mandataria di un’ATI non può giustificare l’esclusione da una procedura di incentivazione quando l’intervento non richiede alcun titolo autorizzativo o abilitativo.
• La legittimità dell’esclusione deve essere valutata in relazione alla motivazione effettivamente posta dall’amministrazione a fondamento dell’atto; l’amministrazione non può sostituire in giudizio la motivazione dell’esclusione introducendo una diversa ragione, quale la carenza di disponibilità operativa o sostanziale del bene, non espressamente considerata nel provvedimento impugnato.
• Quando l’annullamento dell’esclusione deriva dall’erronea qualificazione della comunicazione di edilizia libera come titolo autorizzativo, la questione concernente la legittimità della regola procedurale che disciplina l’intestazione dei titoli nelle ATI può essere assorbita, perché priva di rilevanza decisiva nel caso concreto.

Come è indicizzato